II SA/Kr 1377/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. W dniu [...] kwietnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał decyzję nr [...] którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie nielegalnego użytkowania części budynku z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową i naliczenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer 1 , położonej w M. , stanowiącej własność Ł.P. . W uzasadnieniu wskazano, iż art. 54 ustawy Prawo budowlane nie odnosi się do przypadków samowoli budowlanej, inwestor nie może bowiem skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, która nie została legalnie rozpoczęta. Dalej stwierdzono, że inwestor, który wybudował obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia i obecnie go użytkuje, a wobec którego w ramach procedury legalizacyjnej nie wydano decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane naruszył i narusza prawo w inny sposób niż określono w art. 57 ust. 7 ustawy, jego zachowanie nie wyczerpuje bowiem przesłanek określonych w art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ podniósł, że wobec samowolnego charakteru budowy, inwestor nie może ani spełnić przewidzianych w powyższych przepisach obowiązków, ani obowiązkom tym uchybić, nie odnoszą się one bowiem do jego sytuacji faktycznej i prawnej. W konsekwencji, zdaniem PINB w L. , nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest prawnie niedopuszczalne, chyba że w ramach procedury legalizacyjnej zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co jednak na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kończąc organ I instancji podniósł, że w świetle art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) i ustaleniu braku kompetencji do orzekania o istocie sprawy, iż dalsze postępowanie przed organem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, a to zaś zobligowało organ do umorzenia postępowania. Z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie zgodził się skarżący M.O. , działający przez pełnomocnika r. pr. S.K. i pismem z dnia 27 kwietnia 2011r. wniósł odwołanie od w/w/ decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] , utrzymał w mocy skarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...]. W uzasadnieniu streszczono przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Stwierdzono, że organ I instancji uczynił zadość przepisom Prawa Budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego oraz, że decyzja umarzająca postępowanie toczące się przed PINB w L. została wydana prawidłowo. Dalej wyjaśniono, że z akt sprawy o nr: [...] wynika, że PINB w L. prowadził odrębne postępowanie "w przedmiocie wybudowanej części handlowej budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr 1 w M. " pod sygnaturą [...] oraz, że w dniu [...] września 2010r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał, w oparciu o art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Ł.P. do wykonania i przedłożenia "ekspertyzy technicznej samowolnie przebudowanej istniejącej części handlowej drewnianej na murowaną, budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce ewidencyjne numer 1 położonej w M. (...)". W postanowieniu z dnia [...] września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wskazał, że "na w/w działce w latach 1993-1994 J.A. dokonała przebudowy istniejącej części obiektu drewnianego na część murowaną, którą następnie przeznaczono na działalność handlową - sklep. Roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę". Ponadto nadmieniono, że WINB w K. prowadził postępowanie odwoławcze nr [...] od decyzji PINB w L. z dnia [...] maja 2009r., nr [...], którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie "w przedmiocie wybudowanej części handlowej budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce ew. nr 1 w M. , stanowiącej własność Ł.P. zam. M. [...] (...)" i po dokonaniu oceny postępowania nr [...] w dniu [...] listopada 2009r., wydał decyzję nr [...], którą uchylił skarżoną decyzję PINB L. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINB w K. w uzasadnieniu w/w decyzji poddał wątpliwości legalność rozbudowanej części budynku i wskazał, że "skoro zatem w aktach Starostwa Powiatowego brak było dokumentów potwierdzających legalność rozbudowy, a właściciel obiektu dokumentów takich również nie posiadał, nie było podstaw do uznania, że jest to obiekt legalny" (vide: str. [...] uzasadnienia decyzji WINB w K. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]). Organ odwoławczy stwierdził więc mając na uwadze, że część handlowa budynku mieszkalno - usługowego jest nielegalna, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania części obiektu. Ponadto zauważono, iż nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest możliwe w każdym przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt jest użytkowany bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest niedopuszczalne, jeśli obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Dalej wskazano, że "skoro organ I instancji prowadzi postępowanie legalizacyjne zatem wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia o nałożeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu nie znajdowałoby uzasadnienia w przepisach prawa". Konkludując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy skarżoną decyzję PINB w L. z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2011r., nr [....], złożył M.O. działając przez pełnomocnika r. pr. S.K. . W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia, 2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie instytucji umorzenia postępowania pomimo niewykazania bezprzedmiotowości postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, 4) art. 8 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wniesiono o : 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2011r, nr [...] w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2011r., nr: [...]), 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że podobnie jak w przypadku decyzji organu pierwszej instancji, tak w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ drugiej instancji wykazał jedynie brak przesłanki do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania i nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, nie wykazał natomiast bezprzedmiotowości samego postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, zwłaszcza nie przeprowadził rozważań w sprawie możliwości zastosowania innego rodzaju sankcji administracyjnych. Dalej wskazano, że jeżeli nawet uznać, że nałożenie kary czy zastosowanie innych środków prawnych względem inwestora nie było możliwe w chwili orzekania, to nie wyłączałoby to możliwości zastosowania powyższej sankcji w przyszłości. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego nie rozważyły w ustalonym w sprawie stanie faktycznym możliwości zastosowania instytucji zawieszenia postępowania z urzędu na czas do uzyskania waloru ostateczności decyzji w sprawie nielegalnego wybudowania obiektu budowlanego. Następnie podkreślono, iż w istocie organ drugiej instancji nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów odwołania, a referując dotychczasowy stan sprawy nie wskazał nawet poszczególnych zarzutów ograniczając się do stwierdzenia, że "wniesiono odwołanie i odwołanie to zostało wniesione w terminie". Zdaniem odwołującego się organ II instancji nie odniósł się również do zarzutu zastosowania w komparycji zaskarżonej decyzji WINB w K. z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez rezygnację z powołania przepisu prawa materialnego, którego wykładnia miałaby prowadzić do oceny bezprzedmiotowości postępowania. Zarzucono również organowi odwoławczemu, że błędnie prowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające i naruszył w tym zakresie normy wynikające z art. 7 i 77 k.p.a. W konkluzji stwierdzono, że naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie została w sposób prawidłowy zrealizowana norma wynikająca z art. 8 k.p.a., "nakazująca organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi w całości podkreślając przy tym, że postępowanie dowodowe oraz wyjaśniające prowadzone przez organy I i II instancji wykazało ponad wszelką wątpliwość, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Sąd w całości podzielił pogląd organów administracyjnych obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w art. 54 ustawy Prawo budowlane sformułowana jest ogólna zasada, mówiąca iż do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 wspomnianej ustawy po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Sąd podkreśla, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, dotyczy budowy prowadzonej legalnie tzn. na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Nie sposób natomiast przyjąć, że powiadomienie organu takim zgłoszeniem będzie oznaczało legalizację samowoli budowlanej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2008r., sygn. akt II SA/Gl 248/08: "Art. 54 ustawy z 1994r. Prawo budowlane nie odnosi się do przypadków samowolnej budowy, inwestor nie może bowiem skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy, która nie została legalnie rozpoczęta. Do wyłącznie legalnie prowadzonej budowy odnosi się także art. 55 pkt 1 i 3 ustawy stanowiąc, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, a także gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Do budowy samowolnej, jednak dopiero na etapie jej legalizacji, odnosi się pośrednio jedynie art. 55 pkt 2 ustawy wprowadzający wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 tj. jeśli właściwy organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która obligatoryjnie nakładać musi wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie"). W niniejszej sprawie niemożliwym jest przede wszystkim prowadzenie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania części obiektu w sytuacji gdy inwestor wybudował obiekt ten bez wymaganego prawem pozwolenia, użytkuje go i nie została wydana wobec niego w ramach procedury legalizacyjnej decyzja, o której mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust.4 ustawy Prawo budowlane. W drugiej kolejności niedopuszczalnym jest nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, chyba że w ramach procedury legalizacyjnej wystąpią okoliczności o których mowa w art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – te jednak nie zaistniały w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnego wzniesienia przez Ł.P. obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr 1 w M. , to nie mógł on skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane a tym samym nie mógł dokonać obrazy tej normy prawnej. W konsekwencji nie pozwoliło to organom administracyjnym zastosować kary w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1061/08: "Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie takiej decyzji a z naruszeniem tego przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Wymierzenie takiej kary ma zobligować inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności a więc uzyskania takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem obraza tej normy polega na tym, że strona jest zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie lecz tego nie czyni samowolnie użytkując zrealizowany obiekt. Sytuacja taka nie może zatem dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej"). Postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za użytkowanie obiektu bez zezwolenia jest postępowaniem prowadzonym z urzędu. Sąd w całości podziela pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z 6.07.2011r., sygn. akt II OSK 1375/10, że "materialno-prawna regulacja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiąca podstawę żądania wydania rozstrzygnięcia o karze pieniężnej dla inwestora w razie ustalenia przewidzianego tym przepisem stanu faktycznego, to jest przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w warunkach tzw. samowoli użytkowej, jednoznacznie jest adresowana do właściwego organu administracji publicznej /powiatowego inspektora nadzoru budowlanego/, który ma obowiązek obciążyć inwestora przedmiotową karą pieniężną w razie spełnienia przesłanki określonej tym przepisem. Jest to regulacja wprowadzająca sankcję o charakterze administracyjnym /administracyjną karę pieniężną/ stosowaną obligatoryjnie w przypadkach ocenianych przez ustawodawcę jako zachowanie uczestnika procesu budowlanego - inwestora noszące cechę, którą uznaje się za wysoce naganną, wręcz szkodliwą ze względu interesu publicznego. Karę tę wymierza się inwestorowi, a zatem aby można było orzec o niej /z woli ustawodawcy aktem stanowiącym jest postanowienie/, musi być przeprowadzone postępowanie administracyjne, do którego w kwestiach nie uregulowanych ustawą - Prawo budowlane, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stroną tego postępowania jest inwestor, bowiem to kwestia jego ukarania na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przedmiotem sprawy." Skoro zatem postępowanie takie prowadzone jest z urzędu (niezależnie od przyczyn, które doprowadziły do wszczęcia takiego postępowania – informacji pochodzącej od innego organu, policji, osób trzecich itp.), to w przypadku stwierdzenia braku przesłanek prawnych do nałożenia takiej kary organ powinien umorzyć wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, a nie orzekać merytorycznie tj. wydawać orzeczenia o odmowie nałożenia kary grzywny lub o oddaleniu wniosku o ukaranie karą za użytkowanie obiektu bez zezwolenia. Co więcej właśnie umorzenie postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za użytkowanie obiektu bez zezwolenia, które to rozstrzygnięcie ma charakter formalny, daje organom administracyjnym możliwość powrotu do sprawy w przyszłości, a w konsekwencji ponownego wszczęcia postępowania i merytorycznego orzekania. Nie zachodzi bowiem w tej sytuacji okoliczność res iudicata – w przeciwieństwie do sytuacji, w której organy administracyjne orzekłyby merytorycznie tj. oddalając wniosek lub odmawiając wymierzenia kary za użytkowanie – jak żąda w skardze pełnomocnik M.O. W przypadku wydania merytorycznego orzeczenia jedyną możliwością powrotu do sprawy zakończonej ostateczną decyzją byłoby zastosowanie trybów nadzwyczajnych – nie jest proste i wymaga ziszczenia się prawem wskazanych przesłanek. W tym kontekście stwierdzić należy, że również zarzut pełnomocnika skarżącego o nie przeprowadzeniu rozważań w sprawie możliwości zastosowania innego rodzaju sankcji administracyjnych jest całkowicie bezzasadny. Podkreślić zwłaszcza należy, iż pełnomocnik w żaden sposób nie precyzuje jakie to inne sankcje miałby zastosować organ administracyjny w przedmiotowej sprawie. Wreszcie zwrócić należy uwagę, za wyżej przytoczonym wyrokiem NSA z 6.07.2011r., sygn. akt II OSK 1375/10 i w konsekwencji wyżej prowadzonych rozważań, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do skutecznego twierdzenia, iż stroną postępowania w takiej sprawie powinien być także sąsiad inwestora /właściciel nieruchomości sąsiedniej/. Okoliczność, iż jest on zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie należy niewątpliwie do sfery interesu prawnego /art. 28 kpa/ chronionego prawem materialnym /np. art. 140 Kc/, lecz powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie przedmiotowej kary pieniężnej. "Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu. Może również wnieść skargę do organu wyższej instancji, jednakże tylko na zasadach określonych w Dziale VIII Kpa." (patrz cyt. wyżej wyrok) Skoro zatem skarga została wywiedziona przez nieuprawniony podmiot w rozumieniu art.50 ust.1 p.p.s.a., powinna być oddalona przez Sąd. Osoba nie będąca stroną (nie mająca w sprawie interesu prawnego) nie może bowiem skutecznie dochodzić ochrony przed Sądem. Można wyrazić ubolewanie, iż organy administracji publicznej w ogóle nie dostrzegły tej okoliczność na etapie postępowania administracyjnego. Zatem niezależnie od wyżej wskazanych okoliczności reakcja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji (obecnie polegająca na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie mającego w sprawie legitymacji procesowej, przewidzianego art. 61a ust. 3 kpa o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie), a w dacie wpływu żądania do organu I instancji - decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania była odpowiednia (również ze względów podmiotowych - podanie pochodzące od nielegitymowanego w sprawie podmiotu). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..