II SA/Wa 714/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską oraz aplikację prokuratorską oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K., na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz art. 104 § 1 kpa, odmówił przyjęcia B. P. na aplikację sędziowską oraz aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, przy uwzględnieniu limitów miejsc na tych aplikacjach. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) oraz zarządzeniem z tej samej daty w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. U. MS Nr 2, poz. 11) wyznaczył limity po 75 miejsc na każdej aplikacji. B. P. ukończył aplikację ogólną. Dyrektor KSSiP ustalił jego miejsce na [...] pozycji listy klasyfikacyjnej aplikantów. Limit miejsc na obu aplikacjach uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście, stąd też Dyrektor KSSiP odmówił przyjęcia B. P. na aplikację sędziowską oraz prokuratorską. W odwołaniu od decyzji strona, zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 8 ust. 3 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej. B. P. zarzucił organowi błędne przyjęcie średniej ocen zamiast sumy ocen uzyskanej ze wszystkich praktyk i sprawdzianów. Nie zgodził się, że ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną ze sprawdzianu. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 16 ust. 2, 25 ust. 5, 26 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 7 ust. 1-3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej. Wskazał, że przyczyną wydania decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości. Minister stwierdził, że miejsce B. P. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy prawidłowo ustalono poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską i prokuratorską. Ostatni z aplikantów przyjętych na aplikację sędziowską zajmował bowiem na liście klasyfikacyjnej pozycję 91, natomiast ostatnia z osób przyjętych na aplikację prokuratorską plasowała się na 154 pozycji. Organ podkreślił, że komisja, o której mowa w § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia jest niezależna, co oznacza, że Minister nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów, nie ma też kompetencji do ustalania ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora. Organ podkreślił, że ustalenie liczby punktów uzyskanych przez kandydata ze sprawdzianów i praktyk pozostaje w sferze ustaleń faktycznych organu podejmującego decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Organ I instancji ma zatem obowiązek odniesienia się do liczby punktów uzyskanych ze sprawdzianów i praktyk a organ odwoławczy powinien ustalić, czy liczba ta została prawidłowo ustalona. Organ zaznaczył, że w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen wystawionych przez komisje oraz ocen wystawionych przez patronów i patrona koordynatora. Minister nie ma natomiast, tak jak i Dyrektor, uprawnień do merytorycznego podważania ocen ze sprawdzianów wystawionych przez komisję lub ocen wystawionych przez patronów za praktyki. Minister Sprawiedliwości nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor KSSiP popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu. Z tych względów odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że przepis art. 26 ust. 3 ustawy należy interpretować z uwzględnieniem treści przepisu art. 25 ust. 5 ustawy, który stanowi, że w oparciu o opinie i oceny patrona każdej z praktyk, patron koordynator sporządza końcową ocenę wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Zdaniem odwołującego się przepis art. 26 ust. 3 ustawy sugeruje, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk. Taka wykładnia jest zdaniem organu niedopuszczalna, gdyż dokonana jest w oderwaniu od art. 25 ust. 5 ustawy, z którego wynika, że ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki). Wykładnia prezentowana przez odwołującego się czyniłaby ocenę łączną patrona koordynatora bezprzedmiotową i bezcelową. Zdaniem organu, w świetle powołanych przepisów, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa). Do wniosku takiego prowadzi wykładnia językowa, systemowa i celowościowa powołanych wyżej przepisów. Łączna ocena praktyk jest oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także zdaniem organu treść § 9 ust. 2 rozporządzenia, który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów. Organ wskazał, że sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy kandydata, natomiast punkty z praktyk przyznaje patron, do którego aplikant został przydzielony w danym wydziale sądu. Liczba punktów z praktyk jest subiektywną oceną patrona na temat wiedzy i kwalifikacji aplikanta, który oceniając aplikanta nie ma w zasadzie porównania z poziomem wykonywania praktyk przez innych aplikantów. Organ stwierdził, że przyjęcie wykładni prezentowanej przez odwołującego się oznaczałoby, że o dostępie do aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej decydują przede wszystkim oceny z praktyk, a nie ze sprawdzianów. Tymczasem to na sprawdzianach weryfikowano umiejętności aplikantów. Łączna ocena powinna zdaniem organu obejmować sumę punktów uzyskanych ze sprawdzianów oraz łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk wystawioną przez patrona koordynatora (średnia arytmetyczna ocen ze wszystkich praktyk). Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, organ powołując się na § 8 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia podał, że ocena uzyskana przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzonego w terminie poprawkowym stanowi jedyną ocenę z tego sprawdzianu. Do sprawdzianu poprawkowego stosuje się taki sam system oceniania jak do sprawdzianu zdawanego przez aplikanta po raz pierwszy. Ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną relewantną dla określenia liczby punktów uzyskanych z tego sprawdzianu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora KSSiP z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Organom zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i średnia ze wszystkich praktyk, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Ponadto zarzucił naruszenie § 8 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena uzyskana ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną z tego sprawdzianu. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Problematykę odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), zwana dalej ustawą, oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895). Minister Sprawiedliwości zarządza, w myśl art. 16 ust. 2 ustawy, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje. Na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, jak stanowi art. 25 ust. 5 ustawy, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Dyrektor Krajowej Szkoły, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. W ust. 3 powyższego przepisu postanowiono, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Na tej podstawie Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Z kolei w myśl § 7 powołanego rozporządzenia, po każdym cyklu zajęć i praktyk, przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk (ust. 1). Sprawdzian przeprowadza trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów (ust. 2). Komisja opracowuje szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzenia oraz oceny każdego sprawdzianu (ust. 3). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, oceny praktyk dokonuje patron w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku ocen wszystkich praktyk są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów (§ 9 ust. 2). Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na sposobie ustalenia liczby punktów, jakie uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej. Powołany przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia mógłby sugerować, iż końcowa liczba punktów jest sumą ocen z wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk. Również przepis art. 26 ust. 3 ustawy mówi o sumie punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej, w myśl jego literalnej wykładni. Jednakże, jak trafnie zauważa Minister Sprawiedliwości, nie można, dokonując wykładni art. 26 ust. 3 ustawy, pominąć treści art. 25 ust. 5, który posługuje się pojęciem "łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant". Zatem w takiej sytuacji, kiedy wykładnia literalna nie pozwala ustalić jednoznacznego brzmienia normy prawnej, należy posłużyć się wykładnią systemową, według, której treść przepisu analizuje się w kontekście regulacji prawnych zawartych w innych przepisach, w pierwszej kolejności znajdujących się w tym samym akcie prawnym. Systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 daje zdaniem Sądu podstawę do uznania, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk (łącznej oceny dokonanej przez patrona koordynatora). W przeciwnym wypadku rola patrona koordynatora sprowadzałaby się jedynie do sporządzenia końcowej opinii oraz łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, polegającej na prostym zsumowaniu poszczególnych ocen z praktyk. Zasadne jest również stanowisko organu, iż także wykładnia celowościowa przepisów ustawy przemawia za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 52 pkt 2 ustawy, stanowiącym upoważnienie ustawowe dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m.in. sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same jednolite kryteria oceny. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, iż sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania nabyte w toku praktyk, co wynika z treści § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 3 zd. 2, w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, co oznacza nadanie przez ustawodawcę prymatu ocenom ze sprawdzianów, a nie praktyk. Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów i łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny". Zdaniem Sądu przyjęcie, iż "łączna ocena" jest średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk wydaje się być ze wszech miar zasadne, bowiem taka ocena jest najbardziej miarodajna, obiektywna i sprawiedliwa, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej. Podkreślenia wymaga także, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji, zaś w myśl art. 26 ust. 3 tej ustawy, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Zatem, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż w art. 26 ust. 3 ustawy chodzi o punkty ze sprawdzianów i praktyk, za które aplikant uzyskał pozytywne oceny, jak stanowi ust. 1 tego przepisu. Nadto, stosownie do treści § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia, aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić ponownie do sprawdzianu tylko raz, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły. Z kolei, w myśl § 8 ust. 3 rozporządzenia, do sprawdzianu, o którym mowa w ust. 2, przepis § 7 ust. 4, stanowiący, że oceny sprawdzianu formułowane są w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów, stosuje się odpowiednio. Nie ulega zatem wątpliwości, że pozytywna ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną, mającą znaczenie dla określenia liczby punktów z tego sprawdzianu. Reasumując należy stwierdzić, iż określenie miejsca B. P. na liście klasyfikacyjnej ([...]) nastąpiło w sposób prawidłowy, czego konsekwencją była odmowa przyjęcia go na aplikację sędziowską oraz prokuratorską, gdyż limit 75 miejsc został wyczerpany po przyjęciu osoby znajdującej się odpowiednio na 91 i 154 miejscu listy klasyfikacyjnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.