II OSK 489/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółka Akcyjna Spółka komandytowo-akcyjna w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2011r. sygn. akt II SAB/Go 44/11 w sprawie ze skargi F. Spółka Akcyjna Spółka komandytowo-akcyjna w Zielonej Górze na bezczynność Starosty Zielonogórskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał oddala skargę kasacyjną II OSK 489/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. II SAB/Go 44/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi F. Spółka Akcyjna S.K.A. w Zielonej Górze na bezczynność Starosty Zielonogórskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że dniu [...] września 2011 r. F. Spółka Akcyjna S.K.A, w Zielonej Górze wniosła skargę na bezczynność Starosty Zielonogórskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków "Łącza" Spółka Wodna w likwidacji w Łężycy, jako organowi nadzoru i kontroli nad spółką wodną w likwidacji zarzucając bezczynność polegającą na tym, iż organ nie załatwił w terminie określonym w art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) - sprawy stwierdzenia nieważności uchwał walnego Zgromadzenia Oczyszczalni Ścieków "Łącza" Spółka Wodna w likwidacji w Łęczycy z dnia 21 kwietnia 2009 r. o nr: 1/2009, 2/2009, 3/2009, i 4/2009. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny podając, że Starosta Zielonogórski jako właściwy organ nadzoru nad Spółką Wodną otrzymał powyższe uchwały w dniu 17 stycznia 2011 r., nie wszczął jednak postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych uchwał, nie wstrzymał ich wykonania oraz - w konsekwencji - nie stwierdził ich nieważności w terminie 30 dni od ich otrzymania, do czego był zdaniem strony zobowiązany na podstawie art. 179 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W związku z faktem, iż bezczynność Starosty dotyczy kategorii spraw, o których mowa w art. 179 ust. 4 Prawa wodnego, żaden środek zaskarżenia - za wyjątkiem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność uchwał organów spółki wodnej - nie przysługuje. W sprawach tych nie występuje też organ wyższego stopnia nad Starostą. Wobec powyższego, zgodnie z art. 37 § 1 in fine Kpa, przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka wezwała Starostę Zielonogórskiego do usunięcia naruszenia prawa. Istnienie praw i obowiązków skarżącej jako członka spółki wodnej zależy od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zatem skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu zaistniałej bezczynności oraz status strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Starosta Zielonogórski wniósł o jej oddalenie wskazując, że po otrzymaniu uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków "Łącza" Spółka Wodna w likwidacji w Łężycy z dnia 21 kwietnia 2009 r. nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, albowiem uznał, że nie nastąpiło naruszenie prawa ze strony spółki wodnej. W konsekwencji nie doszło do zarzucanego w skardze zaniechania ze strony organu nadzoru. Ponadto z uwagi na treść art. 179 ust. 4 Prawa wodnego skarga do sądu administracyjnego w omawianym zakresie przysługuje spółce wodnej, a nie jej członkom, do których zalicza się strona skarżąca, a zatem strona skarżąca nie ma legitymacji skargowej w trybie art. 179 ust. 4. cytowanej ustawy Prawo wodne. W piśmie procesowym z dnia 20 października 2011 r. Starosta Zielonogórski wskazał, iż Starosta Zielonogórski nie był władny wydać żadnego z wymienionych w tych przepisach aktów ani dokonać żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków - indywidualnych wynikających z przepisów prawa, gdyż jak wynika z wyjaśnień skarżącego i jego pełnomocnika, domagali się oni od o Starosty Zielonogórskiego działań o charakterze nadzorczym , które to działania nie mieszczą się w zakresie skargi na bezczynność organu. Żądanie skarżącego dotyczy czynności o charakterze nadzorczym ogólnym, tym samym nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne (art. 3 § 2 ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż stosownie do treści art. 178 Prawa wodnego nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta, który na mocy art. 179 ust. 2 może w drodze decyzji orzec o nieważności uchwały organów spółki wodnej sprzecznej z prawem lub statutem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Starosta sprawuje tę kontrolę samodzielnie, niejako z urzędu, bez udziału innych podmiotów. Natomiast zgodnie z art. 179 ust. 4 powołanej ustawy decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w domaganiu się wskazanego w skardze działania Starosty Zielonogórskiego. Prawo wodne nie zawiera żadnego przepisu obligującego starostę do podjęcia czynności z zakresu nadzoru nad spółką wodną na wniosek jednego z jej członków, czego w niniejszej sprawie domaga się strona skarżąca. Wskazywany art. 179 Prawa wodnego przewiduje określone działanie starosty w stosunku do przedkładanych uchwał organów spółki, stwierdzając równocześnie, iż uchwały sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. Stwierdzenie "są nieważne" należy rozumieć jako nieważne z mocy samego prawa, o nieważności uchwał orzeka jednak starosta w formie decyzji, która ma charakter deklaratoryjny. Ani omawiany przepis, przewidując opisane powyżej działanie starosty w stosunku do uchwał organów spółki wodnej, ani żaden inny przepis prawa wodnego, nie przewiduje aktywności czy to samych organów spółki czy też poszczególnych członków tej spółki w zakresie wnioskowania o stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej uchwał. Skoro zatem nie ma przepisu umożliwiającego takie działanie, trudno w takim przypadku mówić o bezczynności starosty jako organu nadzoru. Prawo wodne ogranicza bowiem uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych starosty tylko do przypadku, w którym takim rozstrzygnięciem starosta zakwestionował zgodność z prawem uchwał organów spółki. stwierdzenie przez organ nadzoru braku postaw do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do organów spółki nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu administracyjnego uzasadniająca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła F. Spółka Akcyjna S.K.A. w Zielonej Górze zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 1 § 1 oraz § 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 8 ppsa i art. 50 § 1 ppsa, mającym wpływ na wynik niniejszej sprawy, a polegającym na zaniechaniu przez Sąd I instancji realizacji funkcji kontrolnej, ze względu na błędne przyjęcie, że członek spółki wodnej nie ma interesu prawnego w skarżeniu bezczynności starosty jako organu kontroli i nadzoru w przedmiocie zaniechania stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał walnego zgromadzenia członków tej spółki wodnej, gdy tymczasem interes ten przysługuje członkowi spółki wodnej z uwagi na to, że: a/ członkostwo w spółce wodnej jako zespół praw i obowiązków w myśl art. 165 ust. 7 Prawa wodnego - usprawiedliwia żądanie przeprowadzenia kontroli bezczynności starosty w przedmiocie zaniechania stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał likwidacyjnych walnego zgromadzenia członków tej spółki wodnej, w celu ochrony praw członkowskich, b/ wykładnia przeciwna zamyka członkowi spółki wodnej możliwość dochodzenia swych praw na drodze sądowej i stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, c/ członek spółki wodnej ma interes prawny, na gruncie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego - w kwestii swojego członkostwa w spółce wodnej, zaś w przypadku uchwał walnego zgromadzenia członków tej spółki wodnej, prowadzących do likwidacji tej spółki, legitymacja w skarżeniu bezczynności starosty - jako organu kontroli i nadzoru - w przedmiocie zaniechania stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał likwidacyjnych walnego zgromadzenia członków tej spółki wodnej, jest jednym z instrumentów niezbędnych dla zachowania praw członkowskich, 2/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 179 ust. 2 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, iż określony w tym przepisie obowiązek określonego działania starosty z urzędu w stosunku do przedkładanych mu uchwał organów spółki wodnej, wyklucza możliwość skutecznego skarżenia bezczynności starosty w przedmiocie zaniechania wydania decyzji stwierdzającej nieważność sprzecznych z prawem uchwał walnego zgromadzenia członków tej spółki wodnej, mimo iż brak jest podstaw do różnicowania zaskarżalności bezczynności organu w wydawaniu decyzji administracyjnych w zależności od tego czy winien on działać z urzędu, czy na wniosek, a różnicowania takiego nie zawiera również art. 179 ust. 2 Prawa wodnego, 3/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 179 ust. 4 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ograniczenie uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych starosty tylko do przypadku, w którym takim rozstrzygnięciem starosta zakwestionował zgodność z prawem uchwał organów spółki, skutkuje niedopuszczalnością zaskarżenia bezczynności organu nadzoru polegającej na niewydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały spółki wodnej, mimo iż art. 179 ust. 4 Prawa wodnego nie dotyczy uprawnień podmiotów innych niż spółka wodna i sytuacji innych niż stwierdzenie nieważności (uchylenie) uchwały organu tej spółki, a co za tym idzie, nie może ograniczać uprawnienia członków spółki wodnej do zaskarżenia bezczynności starosty w przedmiocie zaniechania stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał walnego zgromadzenia członków tej spółki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że byt prawny Oczyszczalni Ścieków "Łącza" Spółka Wodna w likwidacji w Łężycy determinuje istnienie członkostwa skarżącej w tej spółce - jako zespołu praw i obowiązków – w związku z czym bezczynność Starosty dotyczy interesu każdego członka spółki nie tylko w sposób pośredni, ale i bezpośredni. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tak naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 oraz § 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 8 ppsa i art. 50 § 1 ppsa, jak również naruszenia prawa materialnego, tj. art. 179 ust. 2 i 4 Prawa wodnego, nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy członek Spółki Wodnej jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania w formie skargi na bezczynność organu administracji publicznej polegającą na nieskorzystaniu przez Starostę z przysługującej temu organowi kompetencji do wydania rozstrzygnięcia o charakterze nadzorczym nad funkcjonowaniem Spółki Wodnej, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały organu tejże Spółki. Nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 178 Prawa wodnego Starosta jest organem sprawującym nadzór i kontrolę nad działalnością Spółek Wodnych. W ramach tej kompetencji, tj. jako organ nadzoru, może orzec o nieważności uchwały organu Spółki Wodnej, zaś kompetencja do wydania takiego orzeczenia jest ograniczona czasowo i wynosi 30 dni od daty doręczenia Staroście uchwały Spółki Wodnej. Taka regulacja w żadnym razie nie uprawnia do twierdzenia, jak to czyni skarżąca Spółka, iż jako członek Spółki Wodnej ma prawo do wniesienia skargi na bezczynność Starosty, który ze swej kompetencji do stwierdzenia nieważności określonej uchwały Spółki Wodnej nie skorzystał. Rację ma zatem w pełni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zajmując stanowisko, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.