I SA/Wa 2346/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi X S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa Inżynieryjnego "Z" Sp. z o.o. z siedzibą w P., odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], Obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, z warunkiem ustanowienia służebności drogowej do wydzielanych działek: [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż powstałe w wyniku tego podziału działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...] są przeznaczone pod wewnętrzne drogi osiedlowe. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] odmówił ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa Inżynieryjnego T. Sp. z o.o. odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w P. wyrokiem z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt II SA/Po 1683/00, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Inżynieryjnego Z Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. Z S.A. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości oraz wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa Inżynieryjnego Z Sp. z o.o. z siedzibą w P., odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Z S.A. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dna [...] marca 2000 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i dlatego powinna być stwierdzona jej nieważność. Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W jej uzasadnieniu Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, iż odmowa ustalenia odszkodowania była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w P., który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2001 r. sygn. akt II SA/Po 1683/00 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, iż kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem wobec związania tym wyrokiem ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 kpa decyzji już wcześniej rozpoznawanej przez sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłby niedopuszczalną polemikę z oceną prawną dokonaną przez sąd. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w razie istotnej zmianie stanu prawnego lub faktycznego, a także wzruszenia wyroku pierwotnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z S.A., zarzucając jej: – naruszenie art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą interpretację polegającą na bezzasadnym uznaniu, że nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli przed dniem 1 stycznia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę decyzję; – naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie o ustalenie odszkodowania orzekał Prezydent Miasta P., podczas, gdy Miasto P. reprezentowane przez Prezydenta Miasta przejęło własność działek, za które należy się odszkodowanie. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła kwestie związane z wyłączeniem w trybie art. 24 § 1 pkt 1 kpa prezydenta miasta od prowadzenia spraw, w których jako organ orzeka o odszkodowaniu za grunty wydzielone w trybie art. 98 ust. 1 ugn. pod drogi publiczne, stanowiące własność gminy. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje w zakresie swojej właściwości kontroli zaskarżonych aktów wydawanych przez administrację publiczną pod względem zgodności z prawem materialnym oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Do kompetencji sądu nie należy natomiast rozstrzyganie o kwestiach należących do właściwości organów administracji, w tym o zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie i rozstrzyganie o jej meritum. Z tych względów nie podlegał rozpoznaniu wniosek skargi o zmianie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r. Analizując materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy oraz oceniając zarzuty podniesione przez skarżącą Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena zaskarżonej decyzji nie potwierdza, aby organ nadzorczy naruszył prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie/ Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Z S.A. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca spółka tj. ww. decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r. orzekająca o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Przedsiębiorstwa Inżynieryjnego "Z" Sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. [...], za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] były już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1683/00 oddalił skargę uznając, że przedmiotowe decyzje nie naruszają prawa. Podkreślić trzeba, że w dacie wydania powołanego wyroku postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym regulowały przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zakres sprawowanej przez Sąd kontroli decyzji wyznaczał wówczas przepis art. 22 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 tej ustawy decyzja podlegała uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 22 ust. 2 pkt 2), bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3). W myśl zaś art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. Sąd stwierdzał nieważność decyzji, jeżeli zachodziły przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Kognicja Sądu Obejmowała zatem ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym, dozwolonym przez powołany przepis, zakresie. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd badał zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 22 ust. 3), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 22 ust. 2). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydawał wówczas wyrok oddalający skargę (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.). Stosownie natomiast do treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że zastrzeżenie wyrażone w art. 100 powołanej ustawy dotyczy oceny prawnej wyrażonej w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ocena ta nie wiąże jedynie w sytuacji, gdy miała miejsce zmiana stanu prawnego lub faktycznego. Z taką sytuacją jednak w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. Za zamianę stanu faktycznego nie można również uznać wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie [...] i inni przeciwko Polsce (aplication no 22531/05). Wyrok ten bowiem dotyczył zagadnienia dostępu do drogi publicznej w kontekście ograniczenia możliwości efektywnego czerpania korzyści z prawa własności, nie zaś kwestii ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku. Zatem bez wzruszenia wyroku NSA z dnia 16 października 2001 r. w trybie określonym przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma możliwości prawnych stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta P. Prowadziłoby to bowiem do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu, który zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) wiąże nie tylko strony, ale również organ i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został podgląd, iż oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd (wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/00, LEX nr 51228, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 1894/03, LEX nr 164517). Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę powyższy pogląd w pełni podziela. Należy również zauważyć, że organ nie zajmował się oceną rażącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 kpa, gdyż ta kwestia z powodów podanych wyżej w ogóle nie była przedmiotem jego rozważań, dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia tego artykułu pozostały poza oceną sądu. Jednocześnie Sąd zauważa, że organ administracji wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, nie badając w ogóle przesłanek określonych w art. 156 kpa, ograniczając się jedynie do postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii formalnych. W takiej sytuacji, z powodu niedopuszczalności postępowania organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, nie zaś decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jednak ta wadliwość postępowania nie ma zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy, gdyż w efekcie wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do wzruszenia kwestionowanych przez skarżącego decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz to iż postępowanie sądowe nie wykazało, aby organ nadzorczy w inny sposób uchybił prawu, nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosków skarżącego ujętych w pkt 1 i 2 skargi. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.