II SA/Wa 1559/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], zwolnił A. B. ze służby w Izbie Celnej w B.: Urząd Celny w Z. z dniem doręczenia przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. A. B. wniósł do Szefa Służby Celnej odwołanie od ww. decyzji. Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. zwolnił A. B. ze służby w Izbie Celnej w B.: Urząd Celny w Z. z dniem doręczenia ww. decyzji, tj. z dniem [...] lutego 2010 r. Następnie Szef Służby Celnej, po rozpoznania odwołania ww. od przedmiotowej decyzji, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. funkcjonariusz oświadczył, że zgłasza gotowość przyjęcia obowiązków służbowych zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. wyznaczył A. B. miejsce pełnienia służby, stopień i stanowisko służbowe oraz ustalił przysługujące mu uposażenie, jak również poinformował, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r. przywróciła stan prawny sprzed dnia zwolnienia, w związku z czym, zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., A. B. pozostaje zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko odwołującemu postępowania karnego. Następnie pismem z dnia [...] października 2010 r. A. B. wniósł o zawieszenie postępowania o zwolnieniu ze służby, lecz Dyrektor Izby Celnej w B. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania, a Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał przedmiotowe postanowienie w mocy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił A. B. ze służby w Izbie Celnej w B.: Urząd Celny w Z. z dniem doręczenia decyzji, tj. [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Dyrektor Izby Celnej w B. wskazał, że wymieniony został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z wszczęciem przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. na okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] listopada 2008 r., który to okres zawieszenia został następnie przedłużony decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nadal pozostawało w toku. Dyrektor Izby Celnej w B. wskazał, że zastosowanie wobec odwołującego art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nastąpiło z uwagi na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, co wiązało się z niepełnieniem służby, a dalsze przedłużanie tego okresu powodowało zajmowanie etatu mogącego być efektywnie wykorzystanym przez nowo zatrudnionych funkcjonariuszy celnych. Dodatkowo zwrócono uwagę na aspekt finansowy związany ze sprawą zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, tj. na konieczność wypłaty funkcjonariuszom 50% uposażenia w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy, podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie zaistniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ww. ustawy, stanowiącym podstawę prawną decyzji o zwolnieniu A. B. ze służby, tj. upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Szef Służby Celnej wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych. Wymieniony został bowiem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. okres zawieszenia przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Przyczyną zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego było przedstawienie odwołującemu zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk. Pismem z dnia [...] września 2010 r. Sąd Rejonowy w C. poinformował organ, że sprawa dotycząca A. B. nie została zakończona i że nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy. Tym samym przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, w związku z czym druga przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 została spełniona. W ocenie organu odwoławczego, skarżona decyzja, mająca charakter fakultatywny, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w B. Organ I instancji wyjaśnił odwołującemu wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zwolnienia ze służby, rozważył zarówno interes społeczny oraz słuszny interes strony, jednak mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, podjął działania o zwolnieniu strony ze służby. Szef Służby Celnej zwrócił dodatkowo uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej, co gwarantuje mu art. 109 ustawy o Służbie Celnej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. uznał, że została ona wydana zgodnie z prawem, pozbawiona jest ona cech dowolności, mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego. Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. A. B., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędne jego zastosowanie – wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; ewentualnie poprzez błędną wykładnię – uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, wskutek czego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych; ewentualnie: naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, poprzez: ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wsparcia przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom; brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego; brak uzasadnienia, że wskazany jako przyczyna zwolnienia fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego; naruszenie art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 i 2 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności ograniczając rozpatrzenie odwołania skarżącego do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do dyspozycji organu I instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie strony skarżącej możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; art. 7 kpa, poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności – organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracyjnego wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków; art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 kpa, poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznej, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zaistniały podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby. Przedmiotową materię reguluje przepis art. 105 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323), który w punkcie 10 stanowi, iż funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Aby więc możliwym stało się zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o powyższą normę prawną, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: - funkcjonariusz musi być zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy, - nadal muszą istnieć podstawy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Nadto, z uwagi na fakt, iż omawiana norma prawna przyznaje organowi uprawnienie do działania w ramach granic uznania administracyjnego, organ korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę winien uzasadnić motywy, jakimi się kierował przy zwalnianiu strony ze służby. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Poza sporem jest także okoliczność, iż w chwili wydawania spornej decyzji istniały nadal przyczyny będące podstawą zawieszenia. Postępowanie karne toczące się wobec skarżącego nie zostało bowiem zakończone. Powyższe sprawia, iż spełnione zostały minimalne wymogi sformułowane przez ustawodawcę, umożliwiające organowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Organ wydając skarżoną decyzję nie uchybił więc przepisom prawa. Za nietrafne uznać należy zarzuty skargi kwestionujące możliwość wydania skarżonej decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Obydwie powyższe decyzje dotyczą bowiem rozstrzygnięć odmiennych kwestii. Decyzje te nie wykluczają się więc wzajemnie. Nadto, istnienie w obrocie prawnym decyzji przedłużającej okres zawieszenia w obowiązkach służbowych dodatkowo potwierdza istnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 105 pkt 10 omawianej ustawy. Skoro bowiem strona nadal jest zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych, to jest to jednoznaczne z dalszym istnieniem przyczyn będących podstawą zawieszenia w czynnościach. Powyższe rozwiewa więc wszelkie wątpliwości co do spełnienia drugiej z omówionych na wstępie przesłanek z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad rok i nadal trudno przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi czas. Organ, podejmując decyzję, w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony i w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, wynikające z braków kadrowych i blokowania etatów, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych. Okoliczności tych organ nie musiał zaś udowadniać, gdyż nie wymagają dowodu oczywiste fakty. Nadto, w ocenie Sądu, sposób uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych, nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia dowolności w działaniu organu. Organy kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oraz zgodnie z zaleceniami Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonymi w wyroku z dnia 19 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt K 1/04 - "Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową, co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby – jest poddany licznym ograniczeniom również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie" - oceniany był słuszny interes skarżącego. Organ, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, wyjaśnił, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu, jako funkcjonariuszowi publicznemu, przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej – w tym konkretnie przypadku Służby Celnej – której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby. Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań. W ocenie tutejszego Sądu, za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie należało uznać wskazany przez skarżącego argument, iż nie ponosi on winy za przewlekłość toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Należy też podkreślić, że organ w tym postępowaniu nie był uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Organ nie miał też podstaw ku temu, aby przeprowadzać postępowanie dowodowe w zakresie proponowanym przez skarżącego, tj. dla ustalania braku nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. Pomijając już nawet fakt, iż procedura administracyjna nie przewiduje możliwości wykazywania przesłanek negatywnych, to podkreślić należy, iż powyższa okoliczność pozostawała w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy. Podstawą zwolnienia ze służby nie była bowiem okoliczność związana z oceną wykonywania przez stronę obowiązków służbowych, a fakt upływu 12 miesięcy pozostawania przez stronę w stanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Dodatkowo należy podkreślić, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej - funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Reasumując, zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza celnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). ----------------------- 4