II SA/Wa 938/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla prokuratorów oddala skargę Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpoznaniu wniosku [...] Z. W. z dnia [...] lutego 2011 r. (data złożenia w kancelarii jednostki) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznał Z. W. dodatek wyrównawczy, przysługujący żołnierzom zawodowym pełniącym zawodową służbę wojskową m.in. na stanowisku prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury. Podstawę prawną przyznania dodatku określa przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem, a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Jednym ze składników wchodzących w skład porównywalnego miesięcznego wynagrodzenia jest dodatek funkcyjny, którego wysokość Minister Obrony Narodowej od dnia 1 lutego 2011 r. ustalił w kwocie 1.599 zł, tj. 0,5 przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2010 r. Zainteresowany wystąpił w dniu [...] lutego 2011 r. do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego od dnia [...] lutego 2011 r. W swoim wystąpieniu wnioskujący zarzucił naruszenie przepisów rozporządzeń Rady Ministrów: - z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. Nr 56, poz. 339), - z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 288) oraz brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego decyzji. Minister Obrony Narodowej, ponownie rozpoznając wniosek, nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i podał, że zgodnie z Wykazem stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury stanowiącym załącznik do przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 2010 r., stanowisko zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego jest równorzędne ze stanowiskiem dyrektora departamentu/biura w Prokuraturze Generalnej. Natomiast wysokość dodatku funkcyjnego przysługująca na tym stanowisku określona jest w Tabeli funkcji oraz mnożników służących do ustalania wysokości dodatków funkcyjnych będącej załącznikiem do wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. Zgodnie z Tabelą dyrektor departamentu/biura w Prokuraturze Generalnej otrzymuje dodatek funkcyjny określony mnożnikiem od 0,4 do 0,98 kwoty przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2010 r. Decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Z. W. został przyznany, z dniem [...] lutego 2011 r., dodatek funkcyjny określony mnożnikiem 0,5 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, którą stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2010 r. Do stycznia 2011 r. mnożnik wynosił 0,9. W tym miejscu należy podkreślić, że wysokość zastosowanego mnożnika ma charakter uznaniowy i jest uzależniona od ilości oraz sposobu wywiązywania się z nałożonych zadań. Zarządzeniem Naczelnego Prokuratora Wojskowego Nr 2 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie podziału czynności prokuratorów, urzędników i innych pracowników Naczelnej Prokuratury Wojskowej, z kompetencji zastępcy NPW część zadań została przejęta przez Naczelnego Prokuratora Wojskowego. Są to głównie powinności z zakresu koordynowania współpracy Naczelnej Prokuratury Wojskowej z Komendą Główną Żandarmerii Wojskowej, ze Służbą Kontrwywiadu Wojskowego, z Policją, z Centralnym Biurem Antykorupcyjnym, z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ponadto, z uwagi na zakończenie procesu aplikacji w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury, z obowiązków zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego skreślono także przewodniczenie komisji egzaminacyjnej do przeprowadzania egzaminów prokuratorskich. Oprócz tego znacząco zmniejszyła się liczba spraw karnych (osobowych i bezosobowych), w których wszczęto postępowanie przygotowawcze w 2010 r. – o 25% (w porównaniu z 2009 r.). Organ wskazał, że znaczące zmniejszenie się faktycznego zakresu obowiązków zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego uzasadnia zmniejszenie wysokości dodatku funkcyjnego przyznanego Z. W. Niezależnie od powyższego, organ zauważył, że wysokość dodatku funkcyjnego nie jest uwarunkowana hierarchią stanowisk służbowych i stopni wojskowych. Dodatek funkcyjny zależny jest tylko i wyłącznie od zakresu obowiązków poszczególnych osób funkcyjnych i efektywnego, osobistego zaangażowania w ich realizację. Dodatek ten związany jest z wykonywaniem czynności prokuratora, a nie od posiadanego stopnia generała brygady, czy też od pełnienia funkcji zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego. Dlatego też Naczelny Prokurator Wojskowy, mając na uwadze spadek obciążenia pracą związaną z nadzorem nad postępowaniami przygotowawczymi zmniejszył również, z początkiem bieżącego roku, wysokość dodatku funkcyjnego szefa Oddziału Postępowania Przygotowawczego do poziomu 0,5 mnożnika podstawy ustalania wynagrodzenia zasadniczego. W tym też okresie, z uwagi na małe zaangażowanie w wykonywanie czynności służbowych, obniżył wysokość dodatku funkcyjnego do poziomu 0,3 mnożnika głównemu specjaliście w Oddziale ds. Przestępczości Zorganizowanej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz jednoczesne uchylenie w całości decyzji organu I instancji – Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] z powodu ich niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa, albo o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na domniemaniach tego organu, a nie obowiązujących przepisach prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucił : - naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie zebranego w sposób nierzetelny, niepełnego materiału dowodowego i oparcie jej jedynie o częściową analizę tego materiału, co doprowadziło do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób wybiórczy, bez należytego odniesienia się do podniesionych zarzutów, - naruszenie przepisów art. 6 i 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącznie w oparciu o domniemanie organu odwoławczego i bezkrytyczną wolę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a nie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) – dalej: ustawa o prokuraturze i przepisy k.p.a., - naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. z powodu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, co praktycznie uniemożliwia kontrolę procesu decyzyjnego i sensowną, merytoryczną polemikę, - naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. wobec złamania podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto, zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. zarzucił: - naruszenie przepisu art. 108 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze przez przekroczenie kompetencji Ministra Obrony Narodowej z powodu dokonania oceny pracy prokuratora, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 8 ust. 1 ustawy o prokuraturze zasady niezależności prokuratora, - obrazę postanowień art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze przez przyjęcie w obu kwestionowanych decyzjach błędnego sposobu ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego pomijającego różnicowanie wynagrodzenia prokuratorów ze względu na pełnione funkcje, - naruszenie treści art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy o prokuraturze oraz § 4 i 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom wobec niezastosowania wszystkich wymaganych kryteriów przy ustalaniu dodatku funkcyjnego przysługującego na stanowisku Zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego, tj. rodzaju funkcji, wielkości jednostki organizacyjnej oraz zakresu obowiązków, - obrazę postanowień art. 17 ust. 24 i art. 17a ust. 3 pkt 4 ustawy o prokuraturze polegającą na błędnym określeniu zakresu obowiązków związanych z funkcją Zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego, - naruszenie treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 288), przez nieuwzględnienie systematyki wykazu stanowisk i funkcji - stanowiącego załącznik do wym. rozporządzenia - w postaci ich hierarchii, - podjęcie obu kwestionowanych decyzji przez Ministra Obrony Narodowej bez porozumienia z Prokuratorem Generalnym, podczas gdy przepisy ustawy o prokuraturze wymagają takich porozumień w sprawach związanych z wojskowymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury, - naruszenie treści art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa, bowiem jak dotychczas nieznane są w sądach powszechnych, administracyjnych i wojskowych, a także w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, przypadki ustalenia wynagrodzeń osób funkcyjnych w sposób dowolny, bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) – w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy, w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Oznacza to, że przełożony, o którym mowa w art. 104 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w przypadku spełnienia wyżej wskazanych przesłanek zobowiązany jest do wydania decyzji przyznającej żołnierzowi dodatek wyrównawczy. Natomiast, w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 19, poz. 1298) - przy ustalaniu uprawnień do dodatku uwzględnia się miesięczną kwotę uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne żołnierzowi zawodowemu na stanowisku wojskowym, oraz kwotę wynagrodzenia miesięcznego, jaka przysługiwałaby na równorzędnym stanowisku cywilnym. Z kolei w ust. 2 tego paragrafu zarządzono, że wysokość porównywanego wynagrodzenia ustala się, przyjmując wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek za długoletnią pracę oraz dodatek specjalny, których zasady wypłacania i wysokość określają przepisy ustawy o prokuraturze. Z tej regulacji prawnej wynika więc, że Minister Obrony Narodowej jako organ właściwy do ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego jest również upoważniony do określenia wysokości poszczególnych składników porównywalnego wynagrodzenia, w tym również tych, których przepis prawa określa tylko minimalną i maksymalną wysokość. W przedmiotowej sprawie, [...] Z. W. zakwestionował prawo Ministra Obrony Narodowej do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego na poziomie niższym niż maksymalny, podnosząc, że stanowiłoby to nieuprawnioną ocenę pracy prokuratora, a ponadto nieuzasadnione żadnymi przesłankami obniżenie wysokości otrzymywanego uposażenia. W szczególności oficer wskazał, że taką przesłanką nie może być obniżenie liczby spraw, za które był odpowiedzialny. Należy podnieść, że zgodnie z art. 62 ust. 1f cyt. ustawy o prokuraturze – prokuratorowi przysługuje dodatek funkcyjny w związku z pełnioną funkcją. Wysokość dodatku funkcyjnego oraz sposób jego ustalania z uwzględnieniem rodzaju funkcji, wielkości jednostki organizacyjnej oraz zakresu obowiązków została – zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o prokuraturze, przekazana do uregulowania w drodze aktu wykonawczego. Wykonując powyższe upoważnienie ustawowe, Rada Ministrów wydała w dniu 2 kwietnia 2010 r. rozporządzenie w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. Nr 56, poz. 339). Zgodnie z "tabelą funkcji oraz mnożników służących do ustalania wysokości dodatków funkcyjnych", stanowiącą załącznik do wymienionego rozporządzenia, prokuratorowi Prokuratury Generalnej pełniącemu funkcje dyrektora departamentu Prokuratury Generalnej (które to stanowisko służbowe jest równorzędne ze stanowiskiem służbowym Zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego), przysługuje dodatek funkcyjny, ustalony przy zastosowaniu mnożnika od 0,4 do 0,98. Minister Obrony Narodowej określając wysokość mnożnika dodatku funkcyjnego przysługującego [...] Z. W. od dnia [...] lutego 2011 r. na poziomie 0,5 nie naruszył postanowień wymienionego rozporządzenia. Należy także wskazać, że przepisy omawianego rozporządzenia nie zawierają żadnych szczegółowych wytycznych do ustalania wysokości dodatku funkcyjnego dla prokuratora Prokuratury Generalnej pełniącego funkcję dyrektora departamentu Prokuratury Generalnej. Z tego też względu, Minister Obrony Narodowej, przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego kierował się wyżej cytowaną wytyczną, zawartą w art. 62 ust. 2 ustawy o prokuraturze. Wytyczna ta wysokość dodatku funkcyjnego uzależnia m.in. od zakresu obowiązków prokuratora. Zmniejszenie liczby spraw pozostających w kompetencji [...] Z. W. może więc uzasadniać zmniejszenie kwoty dodatku funkcyjnego. A zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego artykułu ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ - Minister Obrony Narodowej nie ma prawa dokonywać oceny pracy prokuratora wojskowego, choć na pewno nie ma prawa dokonywać oceny merytorycznej decyzji podejmowanych przez prokuratora. Podsumowując powyższe, wskazać należy, że Minister Obrony Narodowej jest upoważniony do określania wysokości porównywalnego wynagrodzenia, w tym poszczególnych składników tego wynagrodzenia, obejmujących również dodatek funkcyjny. Dokonana przez organ interpretacja przepisów ustawy o prokuraturze oraz aktu wykonawczego do tej ustawy prowadzi natomiast do wniosku, że czynnik obiektywny, jakim jest zmniejszenie liczby spraw pozostających w kompetencji prokuratora może stanowić przesłankę do obniżenia wysokości dodatku funkcyjnego, a w konsekwencji obniżenie kwoty dodatku wyrównawczego dla prokuratora. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.