VIII SA/Wa 555/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tj. (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy istniejącego budynku warsztatu szklarskiego o część usługową w parterze i mieszkalną na piętrze na działce nr ew. gr. [...][...] przy ul. O. [...] w R., zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy istniejącego budynku warsztatu szklarskiego o część usługową w parterze i mieszkalną na piętrze na działce nr ew.gr. [...] przy ul. [...] w R. dla inwestora: A. G.. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...].06.2009 r opartą na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia [...].10.2009 r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku warsztatu szklarskiego o część usługową w parterze i mieszkalną na piętrze na działce nr ew. gr. [...][...] przy ul. [...] w R.. Inwestor wykonał w terminie nałożony tą decyzją obowiązek, przedkładając w dniu [...].10.2009 r. projekt budowlany zamienny. Następnie Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...].08.2010 r. Nr [...]uchylił w trybie wznowieniowym decyzję własną nr [...] z dn. [...].02.2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatu szklarskiego - I etap, o część usługową w parterze i mieszkalną w poziomie I pietra, realizowanego na terenie położonym w R. przy ul. O. [...] i umorzył postępowanie w tym przedmiocie wobec faktu zakończenia budowy obiektu. Z uwagi na wdrożenie procedury odwoławczej w tej sprawie organ postanowieniem z dnia [...].09.2010 r. Nr [...].09.2010 r. zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego w/wym. rozbudowy do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim była sprawa ostatecznego rozstrzygnięcia pozwolenia budowlanego tj. decyzji Nr [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].11.2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. Nr [...], tym samym zagadnienie wstępne, stanowiące podstawę zawieszenia zostało ostatecznie rozstrzygnięte. Wobec powyższego organ postanowieniem ostatecznym z dn. [...].12.2010 r. nr [...] z urzędu podjął zawieszone postępowanie, a następnie pismem z dnia [...].01.2011 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z przedłożonym projektem rozbudowy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Organ wskazał, że stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ". Organ I instancji przed wydaniem niniejszej decyzji sprawdził wykonanie obowiązku tzn. czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia warunki art. 35 ust. 1 ustawy tj. sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych sprawdzeń, zaświadczeń o wpisie na listy członków właściwej izby projektantów. W toku tego postępowania organ stwierdził, że złożony projekt jest kompletny i został sporządzony i zweryfikowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Osoby te złożyły oświadczenia, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i jest kompletny. Skoro inwestor wykonał obowiązek określony w decyzji opartej na art. 51 ust. 3 ustawy, to PINB zobligowany był do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł A. K. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji organ I instancji i wydanie nakazu rozbiórki wybudowanej z rażącym naruszeniem prawa inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa oraz przepisów prawa budowlanego. Podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta nr [...] oraz decyzja Wojewody nr [...] są przedmiotem skarg do WSA, nie ma więc podstaw do twierdzenia, że wymienione decyzje są wiążące, co narusza art. 97 kpa. Ponadto podniósł, że w dokumentacji zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego brak jest zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tej budowy. Podniósł również, że brak jest aktualnych uzgodnień Konserwatora Zabytków dotyczących zatwierdzonego projektu zamiennego oraz zgodności tego projektu z wytycznymi z postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...].06.1996 r. będącymi podstawą zrealizowanego projektu budowlanego. Wskazał, ze nie został o tym powiadomiony i nie miał możliwości odniesienia się do tych uzgodnień jako strona. Brakuje również potwierdzenia uiszczenia przez inwestora stosownej opłaty legalizacyjnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie wydanie w/w decyzji przez organ I instancji było przedwczesne. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dokonał dokładnej analizy/oceny przedłożonego projektu zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego "wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie oznacza automatycznego jego zatwierdzenia. Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien działać stosownie do dyspozycji art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/07). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...). W omawianej sprawie PINB w m. R. nie przeprowadził w/w czynności, czym naruszył dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym znajduje się decyzja nr [...] z dnia [...].10.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jednak należy zauważyć, że w/w decyzja straciła swoją ważność w dniu [...].12.1999 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że okoliczność badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].11.2010 r. nie ma wpływu na dalszy przebieg niniejszego postępowania. Zauważył, że stosownie do przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem wszczęte w opisanym trybie postępowanie toczy się dalej. Ponadto wskazał, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].11.1997 r. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Zauważył również, że opłata legalizacyjna stosowana jest w przypadkach legalizacji samowoli budowlanej, a nie w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto Konserwator Zabytków Województwa [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2000 r. wyraził pozytywną opinię w stosunku do realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł A. G. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 65 Ustawy o Planowaniu Przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 80 poz. 717) poprzez przyjęcie, iż w sprawie niniejszej ważność decyzji o warunkach zabudowy wygasła z dniem [...].12.1999 r. w sytuacji gdy decyzja o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Wskazał, że zgodnie z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wymaga wydania osobnej decyzji w tym zakresie zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego przez organ, który przedmiotową decyzję wydał. Unormowanie to obowiązywało również pod rządami poprzedniej Ustawy o Zagospodarowaniu Przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. z dnia 22 stycznia 1999 roku Dz. U. Nr 15 poz. 139) w art. 48. Mając na uwadze powyższe skarżący wnioskuje, iż upływ terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść powołanych przepisów nie powoduje wygaśnięcia ważności decyzji z mocy prawa, gdyż do jej wygaśnięcia wymagane jest wydanie nowej decyzji, której w niniejszej sprawie brak. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest ważna i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. była zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Odnosząc się do zarzutu skargi uznał go za niezasadny. Wskazał, że decyzja Nr [...] z dnia [...] października 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa okres ważności decyzji. Data ważności decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy zakładu szklarskiego od strony południowo-zachodniej na cele usługowo-mieszkalne została określona na 31 grudnia 1999 r. Co prawda obecnie obowiązujące prawo nie przewiduje terminowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzje mogą zostać wygaszone tylko w przypadkach przewidzianych przepisem art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. jednak przedmiotowa decyzja została wydana pod reżimem ustawy z 1994 roku i wygasła na długo przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, nie ma więc możliwości zastosowania wobec niej przepisów obowiązujących od 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie stwierdził, aby decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, iż przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Przy czym za stan zgodny z prawem należy uznać taką sytuację, w której uwzględnione są interesy osób trzecich. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy wskazać należy, że skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż inwestor w trakcie robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, to bez wątpienia zachowanie takie wypełnia hipotezę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Taka sytuacja faktyczna uprawniała organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Należy jednak pamiętać, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego (np. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego). Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa w tym także w zakresie ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie w decyzji nr [...] z dnia [...].06.2009 r. opartej na art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego PINB nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia [...].10.2009 r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku warsztatu szklarskiego o część usługową w parterze i mieszkalną na piętrze na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w R., co mogłoby świadczyć, że organ uznał, iż obiekt w aktualnym stanie jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa, chociaż decyzja organu I instancji nie zawiera w tym zakresie żadnych rozważań zwłaszcza w odniesieniu do zarzutów A. K.. Inwestor obowiązek ten wykonał i przedłożył projekt budowlany zamienny. Nie można jednak uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje samowolnie wykonane roboty budowlane i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 357/08, wyrażono trafny pogląd, iż organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należy, że stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku kontroli złożonego projektu budowlanego zamiennego w odniesieniu do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest prawidłowe. W szczególności organ I instancji nie ocenił zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi zachowania ładu przestrzennego. Odnosząc się do zagadnienia aktualności decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to należy wskazać, że skoro inwestor w sposób istotny, jak to ustaliły organy, odstąpił od pozwolenia na budowę, a co za tym idzie także wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt zamienny z tą decyzją z oczywistych powodów nie mógł być zgodny. Na koniec należy też wskazać na konieczność rozważenia wszczęcia w trybie nadzwyczajnym postępowania dotyczącego postanowienia PINB w R. nr [...] z dnia [...].06.2009 r. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania. Trudno bowiem mówić w takim przypadku o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).