IV SA/Wa 1530/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.K. i E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony przyrody - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez E. i J. K. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011r., którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej przewidzianej do realizacji na działce nr ew. [...] obręb O., gmina W. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji wydając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) tj. narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wskutek zażalenia wniesionego przez E. i J. K. organ odwoławczy stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został wydany na wniosek J. K., a zabudowę planuje się zrealizować na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], który zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) stanowi formę ochrony przyrody. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Art. 24 zawiera katalog zakazów, które mogą zostać wprowadzone uchwałą sejmiku województwa. Organ dalej stwierdza, że w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w § 4 ust. 1 wprowadzone zostały zakazy, w tym w pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie GDOŚ przedmiotowy zakaz ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z załącznika graficznego do projektu decyzji oraz z map zamieszczonych na portalu internetowym www. geoportal.gov.pl wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu dwóch zbiorników wodnych położonych na działkach oznaczonych nr ew. [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla tej inwestycji została wyznaczona w taki sposób, że dopuszcza się możliwość zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wymienionych zbiorników. Dalej organ stwierdza, że inwestycja nie kwalifikuje się jako lokalizowanie obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, a ponadto nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzeniu akcji ratowniczych oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym czy realizacji celu publicznego. Projektowana inwestycja nie dotyczy budowy siedliska rolniczego i nie jest związana z terenem przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Nie będzie miał zastosowania w sprawie także przepis § 4 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia. Stanowi on, że zakaz lokalizacji w odległości mniejszej niż 100 m nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ stwierdza, że sposób zabudowy wsi może być zwarty, skupiony i rozproszony. Pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji. Organ w powołaniu na komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska autorstwa K. G. wywodzi, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu miejscowego, a w przypadku jego braku z intensywności zabudowy na danym terenie. Z załącznika graficznego do projektu decyzji oraz z map na portalu www. geoportal.gov.pl wynika, że działka nr [...] znajduje się w sąsiedztwie zabudowy, ale nie jest położona w zwartej zabudowie wsi O. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (uchwała nr [...]) wynika, ze działka nr [...] zlokalizowana jest w granicach terenu wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi. W ocenie organu skupiona zabudowa charakteryzuje się luźniejszą zabudową (odległość między gospodarstwami wynosi do 100m), a nie intensywną zabudową tak jak w przypadku zwartej zabudowy. W studium posłużono się pojęciem "skupiona zabudowa" i w ocenie organu nie jest możliwe naprzemienne stosowanie tego pojęcia i określenia "zwartej zabudowy". Rozważając możliwość odstępstwa od zakazu zabudowy z tego powodu, że planowana zabudowa stanowiłaby uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej organ stwierdza, że za działki przyległe można uznać jedynie te, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Prawodawca bowiem nie użył stwierdzenia "działki sąsiedniej", co uczynił w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez pojęcie "działki przyległej" należy rozumieć jedynie działkę bezpośrednio graniczącą z działką przeznaczoną do zainwestowania. Z akt wynika, że działka nr [...] przylega do działek nr [...] oraz [...] i wszystkie te działki nie są zabudowane. Zatem nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy. Należy ponadto rozróżnić pojęcia "uzupełnienie" i "rozwój" zabudowy. Uzupełnienie polega na tym, że czyni się istniejąca zabudowę kompletną, dodając to co stanowi jej dopełnienie. Rozwój zabudowy w kierunku poszerzenia jej granic nie stanowi uzupełnienia. Na zakończenie stwierdzono, że kwestia wybudowania na działkach nr [...] i [...] pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli J. K. i E. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucili: • Naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że brak było możliwości wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji kiedy to analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że teren nieruchomości skarżących nie znajduje się w odległości mniejszej niż 100m od zbiorników wodnych, a nadto nie przeprowadzenie dowodu z wypisu z ewidencji gruntów w celu ustalenia czy teren nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz [...] stanowi tereny zajęte pod wody powierzchniowe, • Naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że teren nieruchomości skarżących nie znajduje się w zwartej zabudowie wsi, kiedy to z informacji uzyskanej od Burmistrza Miasta W. wynika, że nieruchomość jest położona na terenie skupionej zabudowy wsi, • Naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) poprzez przyjęcie, że za zbiornik wodny może być uznane każde zagłębienie terenu wypełnione wodą kiedy to właściwa wykładnia prowadzi do wniosku, że zbiornikiem takim jest wyłącznie wydzielony i znaczący element wód powierzchniowych, którego teren jest oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ws • Naruszenie § 4 ust. 5 poprzez przyjęcie, że za obszar zwarty może być uznana wyłącznie zabudowa śródmiejska, podczas kiedy wykładnia prowadzi do wniosku, że pojęcia zwarta zabudowa i skupiona są pojęciami tożsamymi. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest w obrębie terenu wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi. Należąca do skarżących działka pozostaje w granicach zwartej zabudowy wsi. Zwarta zabudowa nie jest definiowana w przepisach, nie musi się ograniczać do ścisłego centrum, a może wykraczać poza nie. Należy przyjąć, że zwarta zabudowa winna być utożsamiana z zabudową skupioną (synonimy). Zabudowę wiejską można podzielić na skupioną lub rozproszoną. Dalej skarga wywodzi, że zakazy wprowadzone omawianym rozporządzeniem Wojewody winny być wykładane ściśle bowiem prowadzą do ograniczenia prawa własności. Wprowadzenie obszarów chronionych ma na celu ochronę występujących na danym terenie form przyrodniczych. Zbiornikiem wodnym jest oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych. Oznacza to, że nie każde zagłębienie wypełnione wodą może być uznane za zbiornik wodny. Organy bezkrytycznie przyjęły, że istniejący staw na działce (najprawdopodobniej sztuczny zbiornik) może stanowić zbiornik wodny. Takie stanowisko prowadziłoby do tego, że istnienie niewielkiego stawu uniemożliwiałoby zagospodarowanie sąsiednich terenów. Nadto istotna jest klasyfikacja gruntów pod wodą. Teren działki nr [...] nie jest w ewidencji gruntów oznaczony symbolem Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi). W przypadku kiedy w ewidencji jest inna klasyfikacja terenów dany teren wypełniony wodą nie może być uznany za zbiornik wodny. Dalej działka oznaczona nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem N (nieużytki). Klasyfikację taką posiadają z reguły tereny podmokłe. W ocenie skarżących organy obydwu instancji wadliwie przyjęły, że teren nieruchomości skarżących jest położony w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, choć wywody skargi należy uznać za racjonalne i wymagające pogłębionego rozważenia. Otóż działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a) stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w art. 6 ust. 1 pkt 4) przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działce w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody. Organ odmawiając uzgodnienia trafnie powołał się na zapisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), gdyż ten akt jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007r. (sygn. akt II OSK 943/06, Lex 3401250) wypowiedział się, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powołane rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] w § 4 ust. 1 pkt 8) wprowadziło zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji trafnie powołał się na wymieniony zakaz, chociaż jak zasadnie podnosi skarga i co wymagało rozstrzygnięcia przez sąd orzekający, czy przywołane w stanie faktycznym dwa zbiorniki wodne powinny zostać uznane za "inne zbiorniki wodne", o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8) omawianego rozporządzenia Wojewody [...]. Gdyby bowiem zostało uznane, że umiejscowione na działce nr [...] zbiorniki wodne nie stanowią takich zbiorników, które uzasadniają stosowanie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, wówczas bezprzedmiotową staje się kwestia rozważania odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 5 tegoż rozporządzenia. Stan faktyczny w sprawie polega na tym, że planowana inwestycja dotyczy działki nr ew. [...] obręb O., gmina W. W odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycji znajdują się na działce nr [...] zbiorniki wodne, co wynika z map znajdujących się na oficjalnej stronie internetowej www. geoportal.gov.pl (oznaczenie "w" na wydrukach bez koloru). Zbiorniki te widnieją także na części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] września 1999r.). Jak wynika z map załączonych do projektu decyzji o warunkach zabudowy i jest to okoliczność niekwestionowana, w ewidencji gruntów działka (odpowiednia część działki) nr [...], jak i [...] nie jest oznaczona symbolem Ws. Jak natomiast wynika z § 68 ust. 4 pkt 3) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. (Dz. U. Nr 38, poz.454) grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi oznacza się symbolem Ws. Istota zatem problemu sprowadza się do oceny czy na potrzeby wykładni pojęcia "innego zbiornika wodnego", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Wojewody powinny być brane pod uwagę zapisy w ewidencji gruntów, czy stan faktyczny istniejący w terenie. Skarga stoi na stanowisku, że decydujące powinny być zapisy w ewidencji, organ natomiast przywołuje aktualne mapy terenu, czyli wskazuje, że wiążący jest stan istniejący w terenie. Tymczasem, co potwierdzają także skarżący, na jednej z działek istnieje, prawdopodobnie, sztuczny zbiornik wodny. Zatem kwestia istnienia w terenie przynajmniej jednego z owych spornych zbiorników nie budzi wątpliwości. Sąd orzekający rozważając tę kwestię przychylił się ostatecznie do stanowiska organu, choć kwestia nie jest jednoznaczna, a argumentacja skarżącego co do możliwości nadużywania przez organ uzgadniający swojego uprawnienia nie pozbawiona racji. Jednakże należy wyraźnie stwierdzić, że ustanowione przez ustawodawcę różne formy ochrony przyrody (m.in. obszar chronionego krajobrazu) mają na celu chronić tę przyrodę, a zatem istniejący w rzeczywistości całokształt jej wszystkich składników nie zaś zapisy w rejestrach zaprowadzonych przez prawodawcę. Rejestry te, a takowymi jest ewidencja gruntów jeśli chodzi o ochronę przyrody mogą jedynie posiłkowo wskazywać na przeznaczenie gruntów, jednakże nie mogą determinować tego przeznaczenia w sytuacji jeżeli okaże się, że stan walorów przyrodniczych wskazuje na inny sposób zagospodarowania gruntów. Art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody takich jak dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; siedlisk przyrodniczych; siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; krajobrazu; zieleni w miastach i wsiach; zadrzewień. Ochrona przyrody zatem dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie. Priorytet należy zatem dać nie tyle samym gruntom, co temu wszystkiemu co na gruntach znajduje się. Jeżeli zatem istnieje rozbieżność między zapisami w ewidencji gruntów, a tworami przyrody, które na owym gruncie w rzeczywistości występują należy przyjąć w świetle celów ochrony przyrody stan nie z ewidencji, lecz stan rzeczywisty. Takie kryterium przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu odwołując się do aktualnych map. Ponieważ spór dotyczy zakwalifikowania danego zbiornika do kategorii wód w ocenie sądu celowe jest odniesienie się do definicji zawartych w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r, Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące i stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Jednocześnie przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. W świetle powyższego zarówno staw, jak i zbiornik powstały wskutek działalności człowieka stanowi "inny zbiornik wodny", gdyż rozporządzenie Wojewody nie rozróżnia, czy ma to być zbiornik będący skutkiem działania natury, czy sił człowieka. W konsekwencji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie będzie brany pod uwagę w świetle zapisów w § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Wojewody. Przy przyjęciu, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje zakaz ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Wojewody, konieczne było rozważenie przez organ, czy nie wystąpiły sytuacje normatywnie ujęte w tym akcie, które wyłączałyby ów zakaz. Przywołane bowiem rozporządzenie Wojewody przewiduje odstępstwo od powyższego zakazu (§ 4 ust. 5 pkt 1), a mianowicie nie dotyczy on obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że nie wystąpiły w sprawie wymienione wyżej dwie okoliczności. Prawidłowo odwołał się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] września 1999r.) gdzie dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżących przewidziano teren wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi. Organ trafnie wywodzi, że nie istnieje legalna definicja pojęcia zwartej zabudowy. Pozostawiono zatem wykładnię orzecznictwu oraz doktrynie. Jednocześnie organ przywołał przekonującą systematykę sposobu zabudowy wsi i twierdzi, że zabudowa ta może mieć charakter zwarty, skupiony i rozproszony. Tymczasem skarżący stoi na stanowisku, że zabudowa skupiona i zwarta to pojęcia tożsame. Ponieważ nie istnieje legalne rozróżnienie charakteru zabudowy wsi celowym jest w takiej sytuacji zastanowienie się nad znaczeniem obydwu wyrażeń, które zostały użyte w akcie normatywnym jakim jest rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy [...] (pojęcie "zwarta zabudowa miast i wsi") oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., które nie ma charakteru prawa miejscowego, ale wyznacza kierunki zagospodarowania danej gminy (pojęcie "skupiona zabudowa wsi"). Wykładnia zaproponowana przez organ opierająca się na stopniu intensywności zabudowy jest przekonująca. W ocenie Sądu zwarta zabudowa występuje wówczas gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania – gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska). Zabudowa skupiona ma miejsce wówczas gdy zabudowa ta ma charakter luźniejszy i istnieje możliwość jej uzupełniania bez większych ograniczeń. Natomiast zabudowa rozproszona polega na tym, że odległości między gospodarstwami są na tyle duże, że uzupełnianie wiązałoby się z kontynuacją zabudowy. Takie kryteria wskazują, że nie jest możliwe utożsamienie zabudowy zwartej z zabudową skupioną, co proponują skarżący. Tymczasem wyłącznie istnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisu o przeznaczeniu danego terenu pod funkcje zwartej zabudowy pozwoliłoby organowi w przedmiotowej sprawie na zastosowanie § 4 ust. 5 i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie także organ stwierdził, że skoro działki przylegające do terenu inwestycyjnego nie są zabudowane nie istnieje możliwość uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z przytoczonych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił.