II SA/Kr 1386/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 czerwca 2011 r., nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala. Decyzją z dnia 31.05.2006 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zmianami) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi B. P. na pozwolenia wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalno - usługowego z gabinetami [...] na działce nr "1" w M. obr. [...], a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8.02.2007 r., znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i uzupełnieniu zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z 13.10.2009 r., znak [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny wyżej opisanego budynku, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uzasadniając tę decyzję organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte w związku z pismem E. Z. z dnia 7.09.2005 r., którym wnoszący zwrócił się o interwencję w związku ze znacznymi nieprawidłowościami przy realizacji budynku znajdującego się na działce nr "1" przy ul. [...] w M.. Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy budynek był realizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 25.10.1994 r. Na podstawie oględzin przeprowadzonych [...].10.2005 r. ustalono, że na działce "1" znajduje się budynek mieszkalno - usługowy, murowany, trzykondygnacyjny dodatkowo z poddaszem użytkowym Dach dwuspadowy, w poziomie poddasza jest wykonany wykusz od strony ogrodu oraz jaskółka od strony ulicy. Dwie dolne kondygnacje zostały przekazane do użytkowania decyzją Starosty [...] z 8.06.2001 r. znak: [...], a decyzją z 22.02.2002 r. znak: [...] Starosta zmienił sposób użytkowania tej części budynku. W oparciu o zebrane w sprawie dowody organ I instancji ustalił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i postanowieniem z dnia 22.11.2005 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20.12.2005 r., znak: [...]. W dniu 30.12.2005 r. inwestor przedłożył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym PINB w M. decyzją z dnia 23.01.2006 r., znak: [...] nakazał sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-usługowego posadowionego na działce nr "1" w M. obr. [...] W dniu 10.03.2006 r. Starosta [...] decyzją znak: [...] uchylił w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję z dnia 25 października 1994 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr "1", obr. [...] w M.. Oceniając tak ustalony stan faktyczny organ I instancji stwierdził, że realizując inwestycję na działce nr "1" w M. i wykonując: dodatkową kondygnację, zmianę geometrii dachu, zmianę powierzchni zabudowy kubatury, zmianę elewacji dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu w zakresie punktu 1, 2, 3 i 7 art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto przedmiotowy budynek jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, ze względu na fakt posiadania czterech kondygnacji naziemnych, bowiem działka nr "1" położona w M. obr. [...] zgodnie z wypisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy M. z dnia [...] listopada 1986 r. (Dz. U. w Kr. Nr [...] póz. [...], późn. zm.) położona była w terenie o symbolu A.50MN, przeznaczonym dla zabudowy jednorodzinnej i zachowania istniejących obiektów. Wysokość nowej zabudowy dla terenów o symbolu MN wynosiła według planu 2 - 3 kondygnacje naziemnych, przy czym ostatnie dopuszczalne kondygnacje winny być rozwiązane w połaciach dachowych, w celu nawiązania do miejscowych tradycji i form architektonicznych. Wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków zabudowy określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nałożono decyzją z dnia 23.01.2006 r. na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który w wyniku decyzji WINB w K. z dnia 8.02.2007 r. został uzupełniony o "określenie w opisie technicznych sposobu dostosowania budynku do otaczającej zabudowy". Po sprawdzeniu zgodności uzupełnionego projektu budowlanego zastępczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia na budowę oraz z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzono, że projekt uwzględnia: ← doprowadzenie do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wykuszu budynku od strony wschodniej w poziomie poddasza poprzez zamurowanie okien pustakami szklanymi, ← doprowadzenie do stanu zgodnego z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w zakresie liczby kondygnacji naziemnych - trzy kondygnacje - poprzez demontaż części stropu w poziomie +8,40, w skutek czego powstaje antresola, która zgodnie § 3 pkt 19 rozporządzenia nie jest kondygnacją lecz jej częścią. Jednocześnie należy zauważyć, iż wypis z planu ogólnego zagospodarowania miasta i gminy M. nie przewidywał maksymalnej wysokości jaką powinny posiadać budynki, w związku z czym jedynym wyznacznikiem winna być liczba kondygnacji, nie zaś wysokość budynku, ← lokalizację obiektu oraz dostosowanie do krajobrazu i otaczającej zabudowy - z uzupełnionego opisu technicznego wynika bowiem, iż budowany budynek znajduje się w linii zabudowy ul. [...] w M. i wraz z kilkoma sąsiednimi budynkami tworzy pierzeję zabudowy fragmentu tejże ulicy, a forma architektoniczna i funkcja budynku jest dostosowana do krajobrazu i otaczającej zabudowy, co pozwala uznać, iż przedstawiony projekt zamienny jest wykonywany zgodnie z zapisem w "Opinii o terenie". W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji stwierdził, że inwestor spełnił obowiązek o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3, a tym samym przesłanki uzasadniające doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez E. Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 14.06.2011 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że brak było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest rozstrzygnięciem, które kończy postępowanie naprawcze. W efekcie tego postępowania, dotychczas wykonane roboty budowlane winny zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego zgodność ta obejmuje także zgodność z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku braku planu - z decyzją ustalającą warunki zabudowy planu (art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 i w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego nie może zatwierdzić projektu budowlanego, który jest sprzeczny (niezgodny) z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mogą sprawdzać zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1986 r., ponieważ jego zapisy zostały usunięte z porządku prawnego przepisami rangi ustawowej (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż dokonanie sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i dlatego zobligowany był do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w K. odniósł się także do zarzutów odwołania wyjaśniając, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1994 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a określenie parametrów obiektu nastąpi w decyzji kończącej niniejsze postępowanie. W tym postępowaniu nastąpi również ocena przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi. Brak jest jednak podstaw, by w ramach prowadzonego postępowania żądać od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. B. P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez to, że nie zostało przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające przez organ II instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy przepis dopuszcza przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającego z niej zakazu działania prawa wstecz, zawartych w art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zgodność zamiennego projektu budowlanego nie może być sprawdzona z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. uchwalonym w dniu [...] listopada 1986 r., podczas gdy ten plan obowiązywał w momencie prowadzenia prac budowlanych przedmiotowego budynku, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Jak wynika z przeprowadzonego w sprawie postępowania przy realizacji budynku położonego na działce nr "1" przy ul. [...] w M. inwestor B. P. dokonała istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia 25.10.1994 r. Stwierdzenie istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 50 - 51 prawa budowlanego. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W dniu 22.11.2005 r. organ I instancji wydał postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego (utrzymane w mocy postanowieniem WINB z 20.12.2005 r.), a decyzją z 23.01.2006 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nakazał sporządzenie projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego budynku. Powyższa procedura, jak również ustalenia faktyczne, na których opiera się zaskarżona decyzja, nie budzą wątpliwości Sądu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zakresu kontroli projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestora zgodnie z obowiązkiem określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. II OSK 705/10 (Lex nr 863289): "Obowiązkiem organu jest (...) sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przewiduje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Rozstrzygnięcia jednak wymaga, czy organ nadzoru budowlanego powinien badać zgodność projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę, względnie prowadzenia robót budowlanych (jak chce organ I instancji oraz strona skarżąca), czy też - jak twierdzi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - z regulacjami obowiązującymi w dacie orzekania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Słusznie wskazano w nim, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 - 51 prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, a nie z przepisami prawa miejscowego, które zostały uchylone wiele lat wcześniej. Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż taka sytuacja narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę niedziałania prawa wstecz. W skardze zarzuca się, że "przepisy prawa, które weszły do porządku prawnego po zaistnieniu określonych zdarzeń faktycznych nie mogą mieć w stosunku do nich zastosowania". Argument ten nie może odnieść skutku, gdyż wynika z błędnej wykładni zasady "lex retro non agit". O ile cytowana wykładnia znalazłaby zastosowanie w przypadku zdarzenia o charakterze cywilnoprawnym (do którego co do zasady należy stosować przypisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia), to nie można jej zaakceptować na gruncie prawa administracyjnego. W tym bowiem przypadku konkretyzacja przepisów następuje w postępowaniu administracyjnym i zastosowanie znajdują te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej w danej instancji. Dla oceny zgodności przeprowadzonych przez skarżącą robót budowlanych z prawem nie ma więc znaczenia stan prawny z daty wydawania pozwolenia na budowę czy też z daty prowadzenia tych robót. Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ke 673/08 (LEX nr 558409), gdzie stwierdzono: "legalizacja obiektu budowlanego prowadzona na podstawie art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu prawnego obowiązującego w dacie legalizacji, a nie w przeszłości". Jak wynika z powyższego w niniejszej sprawie konieczne było zbadanie zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Jeżeli brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, to należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 31 lipca 2006 r., sygn. II SA/Gl 949/05 (Lex nr 621289) stwierdził, że “Wydanie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dla inwestycji znajdującej się na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania, w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji (lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine p.b.". Nie można zgodzić się ze skarżącym, że uchylenie decyzji I instancji w takiej sytuacji narusza art. 138 § 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie powołał się na nieobowiązujące już w dacie rozstrzygania brzmienie powołanego przepisu stwierdzając, że "dokonanie sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego (...) wymaga przeprowadzenia dowodowego w znacznej części" (str. 6 zaskarżonej decyzji), niemniej uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Nowe brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 13.10.2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących zasad postępowania dowodowego, a konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy względnie ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie uchwalony, ma wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie przekroczył więc swoich kompetencji. Biorąc pod uwagę powyższe skargę w niniejszej sprawie jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).