II SA/Kr 1325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 czerwca 2011 r., nr [....] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Dnia [...] kwietnia 2011r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. M. P. działającego przez pełnomocnika r. p. M.S. z dnia 24 stycznia 2011r. (uzupełnionego pismem z dnia 17 marca 2011r.) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją przez Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2008r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku jednorodzinnego na działce 1 obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 1 , 2, 3, 4 obr. [...] przy ulicy [...] w K. ", mocą której odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że "rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - przypis własny), o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Tryby wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych zawarte są w rozdziale 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Wnioskodawca mimo obowiązku oraz pouczenia zawartego w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie wskazał w jakim trybie - określonym w k.p.a. - ma toczyć się postępowanie. Dalej podkreślono, że w myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ bada formalne warunki dopuszczalności wznowienia postępowania (dochowanie terminu, ocena legitymacji strony, podstawy wznowienia). Etap ten kończy się wydaniem decyzji o odmowie wznowienia lub postanowieniem o wznowieniu. Tylko łączne spełnienie formalnych przesłanek wznowienia skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu. Możliwość wznowienia postępowania uzależniona jest od łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 145, 145a lub 145b oraz 147 i 148 k.p.a., tj. może nastąpić tylko w oparciu o którąś z przesłanek określoną w art. 145 § 1 k.p.a. bądź art. 145a na żądanie strony wniesione do właściwego organu z zachowaniem miesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowienia wnioskodawca przywołał fakt stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Miasta K. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", którego obowiązywanie było przesłanką wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, nie jest więc ani decyzją, ani orzeczeniem sądu, o których mowa wart. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, np. w wyroku NSA z dnia 26 lutego 1999r., sygn. akt IV SA 279/97, wyroku NSA z dnia 20 stycznia 1998r., sygn. akt IV SA 484/96: "plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, a nie decyzją administracyjną, o jakiej mowa wart. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stąd zmiana prawa miejscowego (...) nie stanowi przesłanki dla wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko na podstawach ściśle określonych w art. 145 §1 k.p.a." Następnie wskazano, że dopuszczalność wzruszenia (w trybie wznowienia postępowania) rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej wydanego na podstawie aktu prawa miejscowego, który został wyeliminowany z porządku prawnego przez sąd administracyjny wyklucza również doktryna, (por. Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", Oficyna 2007, Lex). Podniesiona okoliczność nie stanowi również innej niż określona w art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. ustawowej podstawy wznowienia. Kończąc zauważono, iż wprawdzie k.p.a. przewiduje dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznych, niemniej ze względu na związanie żądaniem strony organ I instancji zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w kwestii wznowienia postępowania. Pismem z dnia 19 kwietnia 2011r. skarżący odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 kwietnia 2011r., wnosząc o jej zmianę poprzez wznowienie postępowania lub uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż konsekwentnie jako podstawa wznowienia podawany był przepis art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nigdy nie podawano jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zwrócono uwagę, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jest zwykłą zmianą stanu prawnego. Zdaniem skarżącego teza ta jest oczywiście nieprawdziwa - stwierdzenie nieważności eliminuje z obrotu akt normatywny wadliwy, który nie był zdolny do wywołania jakiegokolwiek skutku prawnego. Jest więc rzeczą oczywistą, że czym innym jest zmiana stanu prawnego, a czym innym wsteczne w skutku stwierdzenie nieważności aktu normatywnego. Dodano, że brak jest jakichkolwiek logicznych podstaw do przyjęcia, iż jedynie art. 145 k.p.a. może zawierać przesłanki wznowienia – "przepis ten ani nie ma szczególnej mocy prawnej ani nie ma monopolu na regulację przesłanek wznowienia". Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego M.S. , działającego w imieniu J.P. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] orzekającej o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku jednorodzinnego na działce 1 obr. ,[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 1, 2, 3, 4 obr. [...] przy ul. [...] w K. , działając na podstawie art. 145, art. 148 § 1, art. 149 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, wskazano, że norma prawna zawarta w art. 147 § 2 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do wznowienia postępowania, gdyż w zakresie wzruszania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach w/w ustawa odsyła do trybu określonego m.in. w k.p.a. (rozdział 12 k.p.a. - wznowienie postępowania). Pod pojęciem trybu należy rozumieć zarówno przesłanki jego zastosowania, jak również reguły procesowe określające jego przebieg. W związku z powyższym wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nawet w sytuacji o której mowa w art. 147 p.p.s.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z ośmiu enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek wznowienia postępowania względnie określonych w art. 145a i art. 145b k.p.a. Podkreślono, iż w rozpatrywanym przypadku pełnomocnik skarżącego nie wskazał żadnej z ustawowych przesłanek wymienionych w k.p.a. w związku z tym wydanie decyzji odmawiającej wznowienie postępowania było uzasadnione. SKO w K. w kwestii odniesienia się do podobieństwa podstaw wznowieniowych zawartych w art. 147 p.p.s.a. do art. 145a § 1 k.p.a., zauważyło, że pierwszy z powołanych przepisów zawiera jedynie odesłanie do właściwych trybów, podczas gdy drugi przepis stanowi samodzielną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. W podsumowaniu Kolegium podzieliło pogląd sformułowany przez organ I instancji w zakresie przeszkody formalnej uniemożliwiającej wznowienie postępowania wynikającej z przyczyny przedmiotowej. SKO w K. wyjaśniło również, iż w następstwie nowelizacji k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011r. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia, niemniej jednak z uwagi na fakt, że w toku instancji zaskarżona została decyzja Prezydenta Miasta K. o odmowie wznowienia postępowania z dnia 1 kwietnia 2011r. (jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji), Kolegium utrzymując w mocy zaskarżony akt wydało decyzję administracyjną. Od powyższej decyzji pismem z dnia 28 lipca 2011r. odwołał się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącego r. pr. M.S. podnosząc, iż w demokratycznym państwie prawa powinna istnieć procedura, w wyniku której możliwe byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie wyeliminowanej ze skutkiem wstecznym podstawie prawnej. Dlatego też wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia do rozważań jest brzmienie art.147 § 2 p.p.s.a. wskazujące, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których nieważność w całości lub w części stwierdził sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ustawodawca przewidział więc możliwość wzruszenia zapadłych w sprawach indywidualnych rozstrzygnięć zapadłych na podstawie uchwały, której nieważność stwierdził później sąd administracyjny. Jednak przepis art.147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ma charakter normy odsyłającej. Tym samym nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego wydanego na podstawie uchwały, której nieważność została później stwierdzona prawomocnie przez sąd. Nie kreuje też nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które określone zostały już przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w art.147 § 2 p.p.s.a. jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego. Zamieszczone w tym przypisie sformułowanie, iż akt indywidualny podlega wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym budzi jednak wątpliwości i wymaga interpretacji. Co do zasady bowiem wzruszalność polega na możliwości uchylenia lub zmiany aktu. Toteż sama możliwość wzruszenia aktu nie ma bezpośredniego wpływu na obowiązywanie aktu, ma charakter hipotetyczny i zależy od organu administracyjnego. Dopiero akt uchylający inny akt jest aktem konstytutywnym i obowiązującym ex nunc. W przypadku decyzji ostatecznych chodziłoby o unormowania art.145, art.145a, art.154, art.155 i art.161 k.p.a. Oprócz przyczyn powodujących wzruszalność ustawodawca wskazał w k.p.a. także przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu indywidualnego, a więc powodujące zaprzeczenie mocy obowiązującej takiego aktu ex tunc, co następuje aktem deklaratoryjnym. Zastosowanie art.154, art.155 i art.161 k.p.a. następuje w warunkach uznania administracyjnego co sprawia, że wzruszenie takiego aktu uzależnione jest w zasadzie od woli organu administracyjnego. Natomiast przepis art.145 § 1 k.p.a., który jednoznacznie kreuje przesłanki wznowienia stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Żadna z powyższych przesłanek nie może jednak stanowić podstawy dla wzruszenia decyzji w związku z art.147 § 2 p.p.s.a. Podobnie ocenić należy możliwość zastosowania przesłanki z art.145a i z art.145b k.p.a., które wprawdzie przewidują możliwość wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, ale tylko w przypadku, gdy to Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, albo gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Ustawodawca nie przewidział więc w tu możliwości wznowienia postępowania wskutek stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny. Ponieważ możliwość zastosowania trybów nadzwyczajnych godzi z zasadę trwałości decyzji administracyjnej w czasie niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie przesłanek wznowienia postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) tego aktu. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji odmówiły wznowienia postępowania stojąc na stanowisku, iż wnioskodawca nie wskazał żadnej z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu stanowisko to jest zasadne. Postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy podanie o wznowienie oparte jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., 145a § 1 k.p.a. oraz w art. 145b § 1 k.p.a., czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a., 145a § 1 k.p.a. oraz w art. 145b § 1 k.p.a. lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. W tej sytuacji nie dochodzi do drugiej, merytorycznej części tego postępowania, w której organ weryfikuje wskazywane przez strony przyczyny i podstawy wznowienia. W sytuacji zatem, gdy organ najpierw pierwszej a później także i drugiej instancji stwierdził, iż strona wnosząca podanie o wznowienie postępowania, wnosi je bez powołania ustawowej podstawy wznowienia postępowania wymienionej w art.145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. oraz w art. 145b § 1 k.p.a., obowiązany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Sąd zauważa, że w k.p.a. wyczerpująco wyliczono podstawy wznowienia postępowania, przez co niedopuszczalne jest wznowienie postępowania na podstawie niewyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. oraz w art. 145b § 1 k.p.a. w szczególności z wyłącznym powołaniem się na normę odsyłającą zawartą w art.147 § 2 p.p.s.a. Jak wskazano wyżej artykuł 16 § 1 k.p.a. stanowi ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, co w konsekwencji przesądza o niedopuszczalności wznowienia postępowania w oparciu o wadliwość niewyliczoną w przytoczonych powyżej przepisach jak i tez rozszerzająca wykładnia podstaw wyliczonych we wspomnianych artykułach k.p.a. W przypadku naruszenia w ten sposób zakreślonych ram wznowienia postępowania mielibyśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa a decyzja wydana z takim przekroczeniem byłaby decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na zakończenie rozważań podnieść należy, iż w literaturze pojęcie wzruszenia decyzji administracyjnej bywa rozumiane także szeroko. Zatem "decyzja może być wzruszona: - przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art.154, art.155, art.161 k.p.a.); - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art.145 § 1 w związku z art.151 § 2). (...); - przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art.156 § 1). Stwierdzenie nieważności decyzji może otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, np. w razie rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2)." – za B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s.85. Jak słusznie pisze pełnomocnik strony skarżącej "w demokratycznym państwie prawa jest nie do pomyślenia, aby nie istniała procedura, w wyniku której nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie wyeliminowanej ze skutkiem wstecznym podstawie prawnej". Godzi to bowiem w podstawową zasadę wyrażoną w art.2 Konstytucji RP, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.