II OZ 669/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 73/12 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi K. C., G. P. oraz M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu wniosku K. C., G. P. oraz M. S., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Decyzja umarzająca postępowania odwoławcze nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Zatem nie było podstaw do jej wstrzymania w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił również wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R., ponieważ decyzje te nie mieszczą się w granicach tej samej sprawy, albowiem przedmiotem zaskarżonej decyzji jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Kwestia udzielenie pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. W zażaleniu skarżąca K. C. zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 w związku z art. 135 P.p.s.a., podnosząc że niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy jest kontrola i usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, wydanych w sytuacji pominięcia udziału stron postępowania, które to strony w ogóle nie mogły się wypowiedzieć w zakresie własnego interesu prawnego. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest zabezpieczenie interesów prawnych strony postępowania poprzez uniemożliwienie zajścia nieodwracalnych skutków wykonania ostatecznej decyzji. Art. 61 § 3 P.p.s.a. nie ogranicza jego stosowania wyłącznie do decyzji będących przedmiotem skargi, ale zapewnia ochronę tymczasową także w odniesieniu do wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. zostały podjęte w graniach tej samej sprawy co zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. Przeciwne założenie prowadzi do pozbawienia strony ochrony przed nieodwracalnymi skutkami wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jakkolwiek, oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji przyjął wadliwe założenie, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, ponieważ nie podlega wykonaniu, to wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. słusznie został oddalony, z uwagi na to, że skarżąca nie wskazała takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a, nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Nieprawidłowe jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. nie zostały podjęte w granicach tej samej sprawy co zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej od decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w zażaleniu, że wszystkie te decyzje zapadły w granicach tej samej sprawy. Stosownie do art. 61 § 3 zdanie trzecie P.p.s.a., wstrzymanie wykonania może dotyczyć także aktów wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Jednakże wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy jest możliwe dopiero po wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W pojęciu sprawy, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w szczególności mieścić się będzie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie. Decyzjami wydawanymi "w granicach tej samej sprawy", w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. są również decyzja organu pierwszej instancji zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę, jaki i decyzje wydawane przez organ II instancji na skutek wniesienia środków odwoławczych. Jakkolwiek podstawę wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. stanowił art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., to prawidłowość tej decyzji wypływa na kwestie ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. pozostaje bowiem w ścisłym związku z decyzją drugoinstancyjną Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r., albowiem w przypadku stwierdzenia, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego była wadliwa niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy może okazać się uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r., ponieważ koniecznym będzie ponowne rozpoznanie wszystkich odwołań. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu NSA z dnia 17 października 2009 r., sygn. akt II OZ 929/09. Należy jednakże wskazać, iż błędna ocena Sądu, co do zakresu możliwości wstrzymania wykonania decyzji w granicach tej samej sprawy, a także co do możliwości wstrzymania wykonania decyzji umarzających postępowanie odwoławcze, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżąca we wniosku nie wskazała żadnych konkretnych argumentów, uzasadniających wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd, co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. ograniczał się do stwierdzenia, że w przypadku rozpoczęcia planowanej inwestycji zachodzi zarówno niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z przeprowadzeniem ogromnego rozmiaru planowanych prac i faktycznym unicestwieniem dochodzonych skargą praw. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., albowiem nie odnosi się do zindywidualizowanej sytuacji skarżącej. Tym samym prawidłowo odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżąca nie wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. To obowiązkiem strony było sprecyzowanie we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że w sprawach o pozwolenie na budowę, kwestii wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy także art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który wiąże możliwość wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli skarga zostanie oddalona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.