II OSK 312/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2207/11 w zakresie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 27 października 2011 r. skarżący cofnął skargę, uzasadniając wniosek tym, iż decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył w części opłatę legalizacyjną, tym samym w znacznym zakresie zostało załatwione jego żądanie objęte przedmiotem tej sprawy. Mając na uwadze, że skarżący skutecznie cofnął skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej do tego postanowienia skarżący zarzucił naruszenie art. 47, art. 48 § 1, art. 49, art. 60 oraz art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przede wszystkim skarżący podniósł, że do pisma z dnia 27 października 2011 r. cofającego skargę nie dołączono odpisu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r., na którą powoływał się skarżący. Sąd pierwszej instancji nie wezwał, zgodnie z art. 48 § 1 p.p.s.a., do złożenia oryginału tego dokumentu ani do uzupełnienia braków formalnych pisma na podstawie art. 49 p.p.s.a. Z tego względu pismo z dnia 27 października 2011 r. o cofnięciu skargi powinno pozostać bez rozpoznania. Ponadto decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył opłatę legalizacyjna w części tj. o kwotę 127 301 zł. Do spłaty pozostała zatem kwota 212 500 zł wraz z odsetkami. Oznacza to, że skarżący skutecznie cofnął skargę w części i tylko w takim zakresie powinno być umorzone postępowanie sądowoadministracyjne. Dodatkowo Sąd nie zbadał, czy cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyninie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi w tej sprawie (na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyninie dopiero po otrzymaniu postanowienia z dnia 14 listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego wydał decyzję udzielającą zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Oznacza to, że skarżący został zmuszony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gostyninie do cofnięcia skargi pod groźbą niewydania mu pozwolenia na wznowienie robót aż do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Cofniecie skargi miało zatem na celu obejście prawa. Ponadto umorzenie postępowania sądowego będzie oznaczać utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Takie uprawnienie przyznane stronie postępowania sądowadministracyjnego stanowi wyraz zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Tylko w takim przypadku sąd może odstąpić od obowiązku umorzenia postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jest to regulacja ustanawiająca wyjątek od ogólnej zasady związania sądu cofnięciem skargi i w związku z tym podlega wykładni ścieśniającej. Tym samym uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne wymaga pozytywnego ustalenia przez sąd istnienia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to zarazem, że powody jakimi kieruje się skarżący cofając skargę nie mają znaczenia dla Sądu, chyba że cofnięcie skargi ma na celu obejście prawa lub spowoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 27 października 2011 r., nazwanym "cofnięcie skargi", cofnął skargę z dnia 23 sierpnia 2011 r. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. Żądanie cofnięcia skargi zostało sformułowane w sposób jasny i jednoznaczny. Słusznie zatem, wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 47, 48 § 1 i art. 49 p.p.s.a., należy wskazać, że okoliczność, iż skarżący nie dołączył do skargi odpisu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Dla cofnięcia skargi wystarczające jest jednoznaczne oświadczenie woli o cofnięciu skargi, w formie pisemnej lub ustnie. Skarżący jest uprawniony do skorzystania z instytucji cofnięcia skargi i nie jest wymagane uzasadnienie tej czynności. W konsekwencji zbędne było dołączenie odpisu decyzji z dnia [...] września 2011 r., jak również wzywanie do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 27 października 2011 r. poprzez nadesłanie odpisu tej decyzji, albowiem nie może być tu mowy o braku formalnym w rozumieniu art. 49 p.p.s.a. Motywy jakimi kierował się skarżący cofając skargę nie podlegają ocenie Sądu chyba, że cofnięcie ma na celu obejście prawa. Skarżący podniósł również, że w istocie cofnął jedynie skargę w części, ponieważ w piśmie z dnia 27 października 2011 r., uzasadniając cofnięcie skargi wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył w części opłatę legalizacyjną nałożoną na skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie prowadzi do przyjęcia, że skarżący cofnął skargę w części. Należy bowiem podkreślić, że w piśmie z dnia 27 października 2011 r. skarżący jednoznacznie oświadczył, że cofa "swoją skargę z dnia 23 sierpnia 2011 r. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r.", a także że "rozpoznanie skargi nie jest konieczne" i z tego względu ją cofa. Tak sformułowane żądanie nie wywołuje wątpliwości co do zamiaru skarżącego cofnięcia skargi w całości. Nie można również podzielić zarzutów skarżącego, że cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa. Zarzut ten skarżący uzasadnił w ten sposób, że "został zmuszony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gostyninie do cofnięcia skargi w dniu 27 października 2011 r. pod groźbą nie wydania mu pozwolenia na wznowienie robót aż do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie jego skargi." Skarżący wyprowadza tak kategoryczny wniosek z faktu zawieszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gostyninie, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową dwóch zbiorników wodnych wraz urządzeniami do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej za samowolnie dokonaną budowę dwóch zbiorników wodnych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że czynnościami mającymi na celu obejście prawa są czynności, które zawierają pozór zgodności z prawem. Do grupy takich czynności będą zaliczane czynności, których treść nie zawiera wprawdzie elementów wprost sprzecznych z ustawą, ale skutki, które przez te czynności mają być wywołane (w zamiarze podmiotów wykonujących te czynności) naruszają zakazy lub nakazy wynikające z dyspozycji ustawowych (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011 r., s. 324). W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o obejściu prawa w rozumieniu art. 60 p.p.s.a. Skarżący w istocie nie wskazał w jaki sposób cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa. Sam fakt zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gostyninie do czasu rozpoznania skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w żaden sposób nie świadczy o tym, że cofnięcie skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. prowadzi do obejścia prawa, ani tym bardziej nie świadczy o tym, że organ "zmusza" w ten sposób skarżącego do cofnięcia skargi w tej sprawie. Z przedstawionych argumentów wynika jedynie, że skarżący nie zgadzał się z postanowieniem o zawieszeniu postępowania. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący może kwestionować prawidłowość postanowienia w przedmiocie zawieszenia wnosząc zażalenie na to postanowienie. Natomiast prawidłowość postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia robót budowlanych nie podlega kontroli na etapie rozpoznawanie skargi kasacyjnej od postanowienia o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Nie może znaleźć również uzasadnienia zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., który sprowadza się do twierdzeń skarżącego, że umorzenie postępowania sądowego oznaczać będzie utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wskazał o rażące naruszenie jakiego przepisu chodzi, tym samym podstawy kasacyjne w tym zakresie nie zostały prawidłowo sformułowane, co uniemożliwił kontrolę zaskarżonego postanowienia w tym przedmiocie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie podstaw, polegające na określeniu przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Określenie przepisów prawa, którym sąd miałby uchybić, powinno wiązać się z podaniem w treści skargi kasacyjnej numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego. W sytuacji gdy skarżący w skardze kasacyjnej powołuje się na rażące naruszenie prawa konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu, który został w rażący sposób naruszony oraz na czym to naruszenie miało polegać. Nie jest natomiast wystarczające samo podniesienie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez powiązania z przepisem, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został rażąco naruszony oraz ogólnikowe stwierdzenie, że decyzja w rażący sposób narusza prawo. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.