II SA/Kr 862/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 23 października 2001 r. G. M. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: "budynek myjni samochodowej wraz z punktem diagnostyki samochodowej" na działce nr "1", obręb [...] położonej w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia 22 marca 2002 r., nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., art. 81 ust. 1, pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000 r., Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji z dnia 31 stycznia 2002 r., nr [...], znak: [...] wydanej z up. Prezydenta Miasta K., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania G. M. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: "budowa myjni ręcznej z punktem diagnostyki 1 stanowisko /regulacja i naprawa silników, regulacja świateł, ustawianie zbieżności, naprawy układu elektrycznego, hamulcowego, wymiana olejów, płynów chłodniczych) wraz z infrastrukturą techniczną (rozbudowa przyłączy istniejących na działce wykonanych dla istniejącego domu)", zlokalizowanego na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że opracowana przez uprawnionego rzeczoznawcę ocena oddziaływania na środowisko nie potwierdza zgłoszonych w odwołaniu obaw, iż projektowana inwestycja pogorszy stan hałasu i zanieczyszczenia powietrza w rejonie budynków mieszkalnych. Ponadto zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. planowana inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan środowiska. Sprawy związane z przyszłą eksploatacją ul. [...] oraz ewentualnych uciążliwości z tego wynikłych nie dotyczą niniejszego postępowania. Badając przedmiotową sprawę pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami organ odwoławczy uznał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu została wydana prawidłowo. Analiza akt wykazała, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane. Powyższe wyczerpuje wymóg zawarty wart. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a uzyskanie przez inwestora niezbędnych uzgodnień, pozwoleń i opinii - również art. 32 ust. 1 w/w ustawy. Dodatkowo stwierdzono, że przedłożona dokumentacja nie narusza warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisów techniczno-budowlanych, a projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (art.35 ust. 1 Prawa budowlanego). Skargę na decyzję na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2002 r., nr [...] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie R. i T. B.. Skarga T. B. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt: II SA/Kr 1179/02. Skarżący R. B. wyraża sprzeciw wobec realizacji inwestycji polegającej na budowie myjni wraz z warsztatem diagnostycznym na działce nr "1", obręb [...] położonej w K. przy ul. [...]. Twierdzi, że jest to inwestycja uciążliwa dla otoczenia, zwłaszcza, że zakres realizowanych usług przez G. M. jest sukcesywnie rozszerzany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi R. B. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Wojewody [...] z dnia 22 marca 2002 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2002 r., nr [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania G. M. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: "budowa myjni ręcznej z punktem diagnostyki 1 stanowisko /regulacja i naprawa silników, regulacja świateł, ustawianie zbieżności, naprawy układu elektrycznego, hamulcowego, wymiana olejów, płynów chłodniczych) wraz z infrastrukturą techniczną (rozbudowa przyłączy istniejących na działce wykonanych dla istniejącego domu), zlokalizowanego na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K., z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Organy administracji były zatem związane wnioskiem co do charakteru i zakresu planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania poza zakresem żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania. W niniejszej sprawie wniosek z dnia 23 października 2001 r. złożony przez G. M. dotyczył wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pod nazwą: "budynek myjni samochodowej wraz z punktem diagnostyki samochodowej" na działce nr "1’, obręb [...] położonej w K. przy ul. [...] i nie został w toku postępowania zmodyfikowany, tymczasem decyzją z dnia 31 stycznia 2002 r., nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu G. M. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "budowa myjni ręcznej z punktem diagnostyki 1 stanowisko /regulacja i naprawa silników, regulacja świateł, ustawianie zbieżności, naprawy układu elektrycznego, hamulcowego, wymiana olejów, płynów chłodniczych) wraz z infrastrukturą techniczną (rozbudowa przyłączy istniejących na działce wykonanych dla istniejącego domu)", zlokalizowanego na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w tej decyzji – wg art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z kolei projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego), do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu obiektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi m.in. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego). Powyższe regulacje prawne oznaczają, iż organ administracji wydający pozwolenie na budowę jest związany nie tylko wnioskiem inwestora, ale również treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie ma kompetencji do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne i wydawać decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, której charakter wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a warunków takich nie określono. Nie budzi wątpliwości, że na mocy ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 1997 r., nr [...], zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa myjni samochodowej oraz punktu diagnostyki samochodowej na działce nr "1", obręb [...] położonej w K. przy ul. [...]". Nie ustalono natomiast warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla infrastruktury technicznej (rozbudowa przyłączy istniejących na działce wykonanych dla istniejącego domu) na działce nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.. Należy podkreślić, że elementy infrastruktury technicznej mogły być – w zależności m.in. od ich charakteru i parametrów – przedmiotem odrębnego postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie udzielenia pozwolenia na budowę w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania. Z treści utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji wynika, że zatwierdzono projekt budowlany autorstwa mgr inż. arch. A. K. uprawnionej do projektowania w specjalności architektonicznej – nr uprawnień [...]. Projekt ten został sporządzony na podstawie m.in. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta K. z dnia 22 sierpnia 2000 r., znak: [...] (karta 69 projektu) i obejmuje oprócz myjni samochodowej i punktu diagnostycznego również przełączkę łączącą istniejące pomieszczenie w przyziemiu budynku mieszkalnego z pomieszczeniem myjni samochodowej, punktem diagnostyki oraz pomieszczeniem biurowym (karta 69 projektu). Dołączony do akt sprawy i zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany został zatem opracowany na podstawie innej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu niż decyzja, na którą wskazano w utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto projekt ten wykracza poza treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 1997 r., nr [...]. Opracowanie projektowe dotyczy bowiem również przełączki łączącej istniejące pomieszczenie w przyziemiu budynku mieszkalnego z pomieszczeniem myjni samochodowej, punktem diagnostyki oraz pomieszczeniem biurowym, dla której nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzjach, na jakie powołują się organy obydwu instancji wydające w przedmiotowej sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę. Organy obydwu instancji zatwierdzając powyższy projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę naruszyły zatem wskazane wyżej przepisy prawa budowlanego, co przesądza o nielegalności obydwu decyzji. Należy przy tym podkreślić, iż niezależnie od sygnalizowanego wyżej związania organu wydającego pozwolenie na budowę treścią wniosku inwestora, jest rzeczą oczywistą i nie budzącą wątpliwości, że w kontekście treści projektu budowlanego "przewiązka łączącą istniejące pomieszczenie w przyziemiu budynku mieszkalnego z pomieszczeniem myjni samochodowej, punktem diagnostyki oraz pomieszczeniem biurowym" nie może być traktowana jako obiekt nie wymagający ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przewiązka ta nie obejmuje także punktu diagnostycznego ani myjni samochodowej. Modyfikowanie przez organy obydwu instancji wniosku inwestora i wskazany wyżej sposób tej modyfikacji nie znajdują żadnego uzasadnienia i są niezgodne z prawem. Ponadto należy podnieść, iż z akt sprawy nie wynika, aby organ wydający pozwolenie na budowę sprawdził, czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Samo stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. nie jest wystarczające. Uchybienie powyższe nabiera szczególnego znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę, iż pozwolenie na budowę obejmuje inwestycję szerszą niż określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a do akt sprawy nie dołączono wyrysu i wypisu z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności projektu obejmującego planowaną inwestycję z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie wskazać trzeba, że jedna ze stron postępowania administracyjnego A. C. – zmarła w 1987 roku, tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wprawdzie fakt ten nie został odnotowany w ewidencji gruntów, a przesyłki adresowane do A. C. były odbierane bez adnotacji, że osoba ta nie żyje, nie zmienia to jednak faktu, że katalog stron postępowania nie został ustalony prawidłowo, a zwłaszcza zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy brały udział w postępowaniu osoby mające tytuł prawny do działki nr "2", gdyż z akt sprawy nie wynika, aby uczestniczka M. L. była jedyną następczynią prawną A. C.. Niewyjaśnienie tej kwestii sprawia, że nie można przyjąć bez dodatkowych ustaleń organu, że w sprawie zagwarantowano realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienia procesowe wskazują, że zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja nie zawierająca wymaganych prawem elementów i wydana w braku przeprowadzenia postępowania w kierunku wskazanym przez ustawę Prawo budowlane, czym naruszono art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji było zatem nieuzasadnione. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień, w tym również uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności wyeliminowania w dalszym toku postępowania dotychczasowych uchybień. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 2001, a obecnie stan prawny odnoszący się do udzielania pozwoleń na budowę jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.