VII SA/Wa 1354/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. Ż. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., którą udzielono Zarządowi Gospodarki Komunalnej W. pozwolenia na przebudowę elewacji czołowej sklepu spożywczego przy ul. [...] we W., stwierdził nieważność tejże decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została w dniu [...] listopada 1994 r., w tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 z późn.zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz.48 z późn.zm.). Organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w przypadku inwestycji realizowanej przez jednostki organizacyjne istniał obowiązek uzyskania przed pozwoleniem na budowę decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej (§ 8 – § 11) oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (§ 12 – § 18). Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia uzyskanie decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej było wymagane, między innymi, w przypadku wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków (§ 9 ust. 1 pkt 1), a także przy realizacji innych inwestycji budowlanych, przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele (§ 9 ust. 1 pkt 5). Wojewoda [...] zauważył, że w aktach przedmiotowej sprawy takiej decyzji nie ma i uznał, że wobec braku jakiejkolwiek informacji, iż taka decyzja została wydana, należy przyjąć, że takiej decyzji nie uzyskano. Wojewoda [...] wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością, natomiast w myśl § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Organ podkreślił, że w aktach sprawy jedynym dokumentem określającym właściciela nieruchomości przy ul. [...] jest wypis z rejestru gruntów, sporządzony na dzień 25 października 1994 r., w którym stwierdza się, że władającym działką nr [...] [...], obręb [...], jest Zarząd Gospodarki Komunalnej. Zarząd Gospodarki Komunalnej był jednostką organizacyjną wykonującą funkcje właścicielskie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy W.. Wojewoda [...] wskazał, że wynika z powyższego, iż w przypadku omawianej nieruchomości przyjęto, iż jedynym jej właścicielem jest Gmina W., tymczasem w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1994 r. wskazano, iż w chwili wydania tej decyzji Gmina W. nie była jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z wypisu z rejestru gruntów uzyskanego z Biura Katastru Miejskiego wynika, że według stanu na dzień 28 września 1994 r. lokale nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiły własność osób prywatnych. Organ podkreślił, że z analizy projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż zakres robót budowlanych obejmował wykonanie remontu i przebudowę elewacji wschodniej i południowej w części parteru budynku oraz prace wewnątrz lokalu użytkowego na parterze, w tym powiększenie sali sprzedaży. Roboty budowlane obejmowały zatem (oprócz lokalu użytkowego) części wspólne budynku, a więc nieruchomość wspólną. Organ wskazał, że w przypadku, gdy prawo do nieruchomości przysługiwało niepodzielnie kilku podmiotom, zgodę na takie roboty musieli wyrazić wszyscy posiadający prawo do nieruchomości. Wojewoda [...] podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji braku prawa do dysponowania nieruchomością w całym zakresie objętym inwestycją jest naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które organ ocenił jako rażące. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania Z. Ż. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. złożył Z. Ż., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa procesowego i materialnego. Skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W., pod którym podpisali się członkowie Zarządu Wspólnoty, działający na podstawie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]. W ocenie skarżącego złożenie podania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1994 r., obejmującego m. in. zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej poprzez zabudowę podcieni budynku, przekracza zakres zwykłego zarządu, wymagało ono zatem zgody Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na wystąpienie z takim żądaniem, uzyskanej w drodze odrębnej uchwały. Zdaniem skarżącego, jeśli bowiem - jak twierdzi organ drugiej instancji - uzyskanie przedmiotowego pozwolenia wymagało zgody Wspólnoty wyrażonej odrębną uchwałą, to także jego wyeliminowanie, w trybie nadzwyczajnym, zgody takiej wymaga. Z. Ż. zarzucił też organowi błąd polegający na wadliwym stwierdzeniu braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podniósł, że w aktach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. znajduje się wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 25 października 1994 r. Figuruje w nim Gmina W. jako jedyny właściciel oraz Zarząd Gospodarki Komunalnej jako władający w jej imieniu. Inwestor przedstawił zatem organowi architektoniczno - budowlanemu pierwszej instancji dokument, z którego jednoznacznie wynikało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oparciu o ten dokument urzędowy organ ustalił spełnienie przez inwestora przesłanki ustawowej określonej w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, to, że po wydaniu decyzji okazało się, że dokument urzędowy posiadany przez organ architektoniczno - budowlany nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu rzeczy, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na przebudowę, ale podstawą do wznowienia postępowania. Skarżący podniósł ponadto, że sporna inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., którą udzielono Zarządowi Gospodarki Komunalnej W. pozwolenia na przebudowę elewacji czołowej sklepu spożywczego przy ul. [...] we W.. Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] we W., podpisany przez dwóch członków zarządu Wspólnoty. Należy wobec tego zwrócić uwagę na przepisy ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903), regulujące kwestię sposobu zarządu nieruchomością wspólną we wspólnotach mieszkaniowych. Zgodnie z przepisami tej ustawy, właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która powołana jest do zarządzania częścią wspólną nieruchomości. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Przepis art. 21 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy stanowi, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, przy czym, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Zgodnie z art. 21 ust. 3 zarząd na podstawie pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 22 ust. 2, składa oświadczenia w celu wykonania uchwał w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5, 5a i 6, ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali. Zgodnie z art. 22 ust. 1 czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Ust. 2 tego przepisu określa, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. A zatem ustawa o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. ogranicza samodzielne działania zarządu do czynności mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu. W ocenie Sądu złożenie przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] nie mieściło się w czynnościach zwykłego zarządu, Sąd nie podziela stanowiska organu w tej kwestii, zawartego w zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że czynnościami zwykłego zarządu są bieżące sprawy związane ze zwykłą eksploatacją nieruchomości i utrzymaniem jej (co do zasady) w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Wszystko zaś, co się w tych granicach nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Ocena charakteru czynności musi być dokonywana indywidualnie w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 1966 r., II CR 24/66, LEX nr 5970). Do czynności zwykłego zarządu zalicza się w orzecznictwie i w doktrynie przykładowo: czynności organizacyjne zapewniające prawidłowe i sprawne funkcjonowanie nieruchomości, czynności podejmowane przed organami administracji, jeżeli dotyczą nieruchomości (np. sprawy opłat lokalnych, podatków), wykonywanie niezbędnych remontów, dokonywanie bieżących napraw i konserwacji, wymianę zużytych elementów, pobieranie pożytków nieruchomości, wypowiadanie umów najmu i dzierżawy. Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca wprowadził jednocześnie do ustawy o własności lokali przykładowy wykaz czynności przekraczających zwykły zarząd. Katalog taki zawarty został w art. 22 ust. 3. W przepisie tym do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zaliczono m.in. zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Należy jednocześnie podkreślić, że nie jest to zbiór zamknięty (na co wskazuje użycie sformułowania: "w szczególności"), a więc należy przyjąć, że wszelkie inne czynności ważne dla właścicieli lub dla stanu i przeznaczenia nieruchomości będą czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Poza zakresem zwykłego zarządu są np. wszelkie decyzje związane ze zmianami właścicieli oraz trwale zmieniające substancję nieruchomości lub przeznaczenie (por. Ewa Bończak – Kucharczyk, Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa. Komentarz. Oficyna, 2010). Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. Prezydent W. udzielił Zarządowi Gospodarki Komunalnej W. pozwolenia na przebudowę elewacji czołowej sklepu spożywczego we W. przy ul. [...]. Roboty budowlane, na które zezwolono tą decyzją niewątpliwie stanowiły ingerencję w substancję nieruchomości wspólnej. Inwestycja ta została zrealizowana kilkanaście lat temu. W ocenie Sądu działania zmierzające do stwierdzenia nieważności w/w decyzji nie są bieżącą sprawą, związaną ze zwykłą eksploatacją nieruchomości i jej utrzymaniem. A zatem, zdaniem Sądu, składający wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. winien był, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, legitymować się uchwałą właścicieli lokali, wyrażającą zgodę na dokonanie tej czynności. Zauważyć trzeba, iż do wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 1994 r. nie została dołączona stosowna uchwała właścicieli lokali, wniosek ten dotknięty był zatem brakiem formalnym. Podkreślić też trzeba, że w takiej sytuacji niedopuszczalne było merytoryczne rozpoznanie wniosku złożonego przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być załatwiona merytorycznie. W przypadku, gdy czynność podejmowana przez stronę jest dotknięta brakami formalnymi (np. w sytuacji podjęcia czynności bez wykazania umocowania), na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie podjął takich działań i rozpoznał merytorycznie złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 1994 r., co należy ocenić jako naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 64 § 2, art. 30 § 3 oraz art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.