VII SA/Wa 105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. G. i Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w odniesieniu do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r.; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] po wszczęciu na wniosek J. i Z. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]: z dnia [...] czerwca 1998 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej OTK w relacji [...] i decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...]wyrażającej zgodę na przeniesienie ww. pozwolenia na budowę z [...] S.A. Zakład [...] w [...], ul. [...],[...] na [...] S.A. Zakład Radiokomunikacji i Teletransmisji w [...], ul. [...]w części dotyczącej działki nr [...]w [...], decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] wydaną na podstawie z art. 156 §1 pkt 2 Kpa w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stwierdził nieważność obu kontrolowanych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał w dniu [...] czerwca 1998 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zakładowi [...] w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej OTK w relacji [...], natomiast w dniu [...] sierpnia 1998 r. wydał decyzję wyrażającą zgodę na przeniesienie przedmiotowego pozwolenia na budowę na Zakład Radiokomunikacji i Teletransmisji w [...] - [...]S.A., ul. [...],[...]. W dniu [...] marca 2007 r. J. i Z. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej ich własność. We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali, iż inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył niezgodne ze stanem rzeczywistym, oświadczenie S. P. z dnia [...]. 12. 1997 r. wyrażające zgodę na wybudowanie światłowodu na działkach nr [...],[...] i [...]. Zgodnie z aktem notarialnym repetytorium "A" nr [...] , działka nr [...] od dnia 15 grudnia 1997 r. stanowi własność J. i Z. G., którzy we wniosku oświadczyli, że nie wyrażali zgody na budowę światłowodu na działce nr [...]. Natomiast poprzedni właściciel działki nr [...]-Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...] - w piśmie z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdził, że "nie posiada dokumentów świadczących o wyrażeniu zgody na ułożenie kabla telefonicznego przez działkę nr [...]". Wojewoda [...] w postępowaniu nadzorczym badając decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję wydaną w trybie art. 40 Prawa budowlanego przenoszącą pozwolenie na budowę na inny podmiot uznał, iż obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego polegało na braku sprawdzenia czy istotnie inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr ew [...] na cele budowlane. Przed wydaniem pozwolenia na budowę obowiązkiem organu było sprawdzenie oświadczenia S. P. z dnia [...] grudnia 1997 r. wyrażającego zgodę na wybudowanie światłowodu między innymi na działce [...]. Z przedstawionych przez pełnomocnika stron dokumentów w postaci umowy sprzedaży - akt notarialny repetytorium Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. -działki nr [...] J. i Z. G., odpisu zupełnego księgi wieczystej m. in. dla działki nr [...] wynika, że właścicielami działki inwestycyjnej nr [...] w [...], w dniu wydania pozwolenia na budowę byli J. i Z. G.. Zatem załączone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie S. P. z dnia [...] grudnia 1997 r. wyrażające zgodę na wybudowanie światłowodu na działkach nr [...],[...] i [...] było oświadczeniem osoby nie będącej właścicielem działki nr [...]. Organ Wojewody stwierdził brak przesłanek do wznowienia postępowania w tej sprawie. Nie można bowiem uznać, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 Kpa organ nie wiedział o "nowej okoliczności" lub "nowym dowodzie" dotyczącym innego stanu władania działki nr [...], ponieważ do jego obowiązków należało sprawdzić powyższy fakt (art. 80 Kpa w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] oraz [...] S.A. decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-ej instancji. Organ II instancji wskazał, że co prawda [...] Sp. z o.o. nie otrzymała zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. to z załączników do odwołania wynika, że jest obecnie właścicielem obiektów na które wydano kwestionowane pozwolenie na budowę dlatego należało uznać ją za stronę postępowania. W ocenie organu odwoławczego za nieprawidłowe należy uznać wszczęcie przez Wojewodę [...] na wniosek J. i Z. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...] wyrażającej zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę z [...] S.A. Zakład Telekomunikacji w [...] na [...] S.A. Zakład Radiokomunikacji i Teletransmisji w [...] w części dotyczącej działki nr [...] w [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. przenosząca decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok NSA z dnia 05 marca 1999 r., sygn. IV SA 1053/97 stwierdził, że interes prawny do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji wydanej na podstawie ww. art. 40 Prawa budowlanego ma wyłącznie inwestor oraz podmiot, na rzecz którego została przeniesiona decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że J. i Z. G., na wniosek których zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie, nie byli ani inwestorem ani nie została na ich rzecz przeniesiona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez nich decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., wydaną na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego wymaga wyjaśnienia, czy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę przed dniem 26 czerwca 1998 r. posiadał informację, że działka nr ew. [...], położona w [...], gm. [...], należy do Z. i J. G. i czy w związku z powyższym kwestia dotycząca posiadania prawa do dysponowania wskazaną działką nie powinna być oceniona w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji winien również wyjaśnić, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. o pozwoleniu na budowę poprzedzona była wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ ani Urząd Miejski w [...] ani Starostwo Powiatowe w [...] nie posiadają ww. decyzji - w przypadku, gdyby w omawianej sprawie inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - koniecznym będzie przeprowadzenie postępowania odtworzeniowego w celu ustalenia treści brakującego rozstrzygnięcia oraz sprawdzenie zgodności ww. rozstrzygnięć. Organ odwoławczy podniósł, iż wszystkie powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, a zatem przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ drugiej instancji, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nierozpatrzonych elementów sprawy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie przeprowadził przedmiotowego postępowania co najmniej w znacznej części w rozumieniu art. 138 §2 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. i Z. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, iż decyzja przenosząca pozwolenie na budowę w zakresie stawianych zarzutów dzieli los decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa to wada ta rozciąga się również na decyzję przenoszącą pozwolenie na budowę. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu brak uzasadnienia w jakim celu konieczne jest ustalenie czy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę posiadał informację, że działka nr ew. [...] należy do Z. i J. G.. Zdaniem skarżących gdyby organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiedział, że inwestor nie ma prawa do dysponowania działka nr [...] z pewnością nie wydałby decyzji. Ponadto, organ odwoławczy nie wyjaśnił w jakim celu potrzebna jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która zdaniem skarżących w kontekście stawianych zarzutów nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153. poz 1269 ze zm ) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z powyższym do sądu należy sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Należy zaznaczyć, że kontrolowane przez sąd decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę kontrolowane w trybie nadzoru podlegają ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ich wydania. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z art. 32 ust 4 pkt 2 powołanej ustawy w brzmieniu tego przepisu, w dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słowo " wykazać" oznacza przedstawić dowody z których w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że inwestor dysponuje "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Przez " prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie nie może być traktowane jako wypełnienie obowiązku, określonego w art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przedłożenie przez inwestora oświadczenia S. P. z dnia [...]. 12. 1997 r. wyrażającej zgodę na wybudowanie światłowodu na działkach nr [...],[...] i [...]. Z przedstawionych przez stronę skarżącą dokumentów w postaci umowy sprzedaży J. i Z. G. działki nr [...]- akt notarialny repetytorium Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. oraz odpisu zupełnego księgi wieczystej wynika, że właścicielami działki inwestycyjnej nr [...] w [...], w dniu wydania pozwolenia na budowę byli J. i Z. G.. Konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu prawidłowa jest decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części uchylającej decyzję Wojewody [...] w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast Wojewoda [...] wadliwie orzekł o stwierdzeniu nieważność decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Błąd ten dostrzegł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżoną decyzję. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wszczęcie przez Wojewodę [...] na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] sierpnia 1998 r. wyrażającej zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...] w [...] jest nieprawidłowe. Z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. wyrażającej zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę na innego inwestora nie wynikają dla strony skarżącej żadne prawa i obowiązki. Skarżący nie są stroną postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę na innego inwestora, ponieważ zmiana osoby inwestora nie narusza ich praw. Zmiana inwestora dokonana decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem. Z tych względów Sąd oddalił skargę w pozostałej części stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy