I OSK 2674/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 153/11 w sprawie ze skargi M.M., A.M. i K.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 153/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. M., A. M. i K. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą utrzymana została decyzja Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia 1 października 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi ustalone zostało odszkodowanie w wysokości 39.491 zł za nieruchomość położoną w Markach, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 166 m2, która przeszła na rzecz Gminy Marki jako droga, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 13, poz. 872 ze zm.). Organy wyjaśniły, iż do odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością publiczną jako droga stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z tymi przepisami podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, określona wg aktualnego sposobu jej użytkowania, a w sprawie został sporządzony operat przez rzeczoznawcę i wycena nieruchomości ustalona wg zasad określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W skardze podniesiono, że jako dowód w sprawie przyjęty został tylko operat biegłego, który poprzestał na przyjęciu materiału porównawczego do ustalenia cen transakcyjnych wyłącznie cen z umów kupna sprzedaży gruntów nabywanych pod drogi, a takie transakcje nie mają charakter rynkowego, podczas gdy należało przyjąć ceny wszystkich transakcji dokonanych na terenie Marek. Uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako mające zastosowanie do odszkodowań w sprawach nieruchomości przejętych na drogi publiczne, w tym rozporządzenia wykonawczego, tj. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd stwierdził, że z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej takich nieruchomości stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, zaś inny sposób szacowania takich nieruchomości może mieć miejsce, gdy nie było sprzedaży gruntów na drogi. W tej sprawie, podkreślił Sąd, przyjęta metoda wyceny nie budzi wątpliwości, gdyż na terenie Gminy Marki dokonywano sprzedaży nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, zatem rzeczoznawca wziął pod uwagę ceny tylko takich transakcji. Działająca przez adwokata ustanowionego z urzędu, K. A. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie m.in. naruszenia art. 134 ust. 3 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) lub ewentualnie § 36 ust 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej "rozporządzenia w sprawie wyceny"), co miało wpływ na wynik sprawy (nieprawidłowa kontrola działań organu skutkująca tolerowaniem naruszenia prawa materialnego); 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić oceniając w szczególności zgodność zaskarżonej decyzji z art. 134 ust. 3 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu (zaniechanie wyjścia przez WSA poza granice skargi); 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. polegające na: • rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności bez odniesienia się do podnoszonych przez p. A. oraz pp. M. zarzutów dotyczących: (i) doboru nieruchomości do porównania w tym nieuwzględnienia nieruchomości przy ul. L. oraz (ii) braku rynkowego charakteru transakcji zakupu przez gminę nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne przyjętych jako podstawa do porównania, • braku weryfikacji przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, w tym w szczególności obejmującego: (i) ustalenie w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego okoliczności rynkowego charakteru transakcji zakupu przez gminę nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, (ii) ustalenie okoliczności, iż wskazane przez biegłego nieruchomości przy ul. P., C., S. stanowią nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej pomimo braku wystarczającego materiału dowodowego w tym zakresie, skutkującej nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do błędnego zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny i błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie (brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błąd w ustaleniach stanu faktyczne go); 4) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów i przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, skutkujące: a) ustaleniem faktu, że na terenie gminy Marki dokonywano transakcji sprzedaży podczas, gdy z danych przedstawionych przez biegłego w postaci informacji zamieszczonych w operacie szacunkowym wynika, iż na terenie Gminy Marki dokonano wyłącznie transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, co miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do błędnego zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny zamiast § 36 ust. 2 i błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie (błędna ocena dowodów). II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na brzmienie przepisów wyższego rzędu – art. 134 ust. 3 u.g.n. – przepis § 36 ust. 1 nie może być stosowany w odniesieniu do nieruchomości zajętych faktycznie pod drogi publiczne przed odebraniem właścicielom tytułu prawnego do nieruchomość zaś nieruchomość powinna być wyceniana według zasad obowiązujących dla sposobu użytkowania innego niż "drogi publiczne", tj. sposobu użytkowania, jaki byłby aktualny w dacie pozbawienia właściciela tytułu prawnego do nieruchomości, gdyby nieruchomość nie została faktycznie zajęta pod drogę przed pozbawieniem tytułu prawnego, względnie w przypadku braku możliwości ustalenia takiego sposobu użytkowania, według sposobu użytkowania jak był aktualny w dacie faktycznego pozbawienia właścicieli posiadania nieruchomości; ewentualnie 2) § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na brzmienie przepisów wyższego rzędu – art. 151 ust. 1 u.g.n. przepis § 36 ust. 1 nie może być stosowany do wyceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w przypadku, gdy brak jest cen, o których mowa w § 36 ust. 1 tzn. ceny, które mogą być przyjęte do porównania nie są cenami transakcyjnymi spełniającymi warunki określone w art. 151 ust. 1 u.g.n. i zastosowany powinien zostać § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania w sprawie zgodności § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z Konstytucją RP, do czego Naczelny Sąd Administracyjny się przychylił, podejmując następnie postępowanie po wyroku Trybunału z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona bowiem jej zarzuty, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., nie są usprawiedliwione. Istotą w sprawie było czy odszkodowanie za działkę stanowiącą własność skarżącej zostało ustalonr zgodnie z przepisami. Odszkodowanie za nieruchomość powinno być słuszne i odpowiadać jej rynkowej wartości, jak wynika z konstytucyjnej zasady i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak należało mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie odszkodowanie dotyczyło nieruchomości, która z mocy prawa przeszła na własność gminy jako droga. Zasady wyceny takich nieruchomości, tym samym odszkodowania za nie zostały określone w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Przepis ten, tj. jego ust. 1 i ust. 4 były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej jak i przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: ustawa. W wyroku z dnia 16 października 2012 r. K 4/10 Trybunał stwierdził, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 7 grudnia 2001 r. do 25 sierpnia 2011 r. jest zgodny tak z Konstytucją jak i przepisami ustawy, tj. jej art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1. Oznacza to, że w przypadku odszkodowania za nieruchomości drogowe ich wartość rynkową (art. 134 ust. 1 ustawy), tj. najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy) ustala się wg § 36 rozporządzenia. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu od 7 października 2001 r. do 25 sierpnia 2011 r.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten należy rozumieć, iż określając wartość rynkową nieruchomości, którą można nazwać "drogową" w tym sensie, że jest już zajęta lub dopiero przeznaczona pod drogę publiczną, należy brać ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Jeżeli odszkodowanie dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a były dokonywane transakcje takich nieruchomości to te ceny należy przyjąć, jeżeli z kolei jest to nieruchomość zajęta pod drogę to cenę transakcji takich nieruchomości. Natomiast jeżeli odszkodowanie ma dotyczyć nieruchomości dopiero przeznaczonej pod drogę, a odbywały się transakcje tylko nieruchomości już zajętych to te ceny należy przyjąć do porównania i odwrotnie – dla szacowania nieruchomości już zajętych ceny nieruchomości przeznaczonych. Dopiero kiedy nie było transakcji żadnego rodzaju nieruchomości drogowych – przeznaczonych lub zajętych – zastosowanie do wyceny znajduje ust. 2 § 36 rozporządzenia. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone ostatecznie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewody Mazowieckiego, zatem w dacie, w której § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia jako zgodny z Konstytucją i ustawą mógł stanowić podstawę do szacowania wartości nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, iż wartość nieruchomości określono przy zastosowaniu § 36 ust. 1. W gminie Marki odbywały się transakcje nieruchomościami co prawda przeznaczonymi pod drogi publiczne, zaś nieruchomość stanowiąca własność K. A. była już pod drogę zajęta (przeniesienie prawa na własność Gminy na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną) to jednak do szacowania jej wartości ceny tych transakcji mogły być wzięte pod uwagę i nie naruszało to mechanizmu określonego w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie błędu w ocenie, że zaskarżone do niego decyzje w sprawie odszkodowania były zgodne z prawem. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.