I SA/Wa 1573/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]orzekającą o ustaleniu na rzecz J. S. odszkodowanie za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2 zajęte pod drogi publiczne (gminne) ul. [...] i [...] w L. i zobowiązującą do wypłaty odszkodowania Gminę L. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2005 r. J. S. złożyła w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działki. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr: [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W celu określenia wartości odszkodowania zlecono wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości. Operat ten sporządzony został w dniu [...] października 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Jednak po przeanalizowaniu uwag byłej właścicielki nieruchomości oraz zapoznaniu się z nowymi informacjami Prezydenta Miasta L. odnośnie stanu przedmiotowych nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., rzeczoznawca majątkowy sporządziła w dniu [...] marca 2011 r. nowy operat N r[...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. na rzecz J. S. za ww. nieruchomość zajętą pod drogi publiczne ul. [...] i ul. [...] w L. Rozstrzygnięcie organ uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowe grunty spełniają przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z kolei do określenia wysokości odszkodowania przyjęto operat szacunkowy Nr [...] sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. uznając, iż został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta L. złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty [...], kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy uznając, że wysokość odszkodowania jest znacząco zawyżona. Z kolei w dniu 21 czerwca 2011 r. złożyła odwołanie J. S. zarzucając rażące zaniżenie wartości ww. nieruchomości zajętych pod drogi. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że dokonana przez Starostę ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną mówiący o tym, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 roku. Wojewoda zauważył, że jak wynika z akt sprawy J. S. wystąpiła ze stosownym wnioskiem w terminie, co uzasadniało wszczęcie postępowania mającego na ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W tym celu powołana przez organ pierwszej instancji biegła sporządziła operat szacunkowy, który zdaniem Wojewody wykonany została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a co za tym idzie mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ wyraźnie podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy W. K. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wskazała na fakt, że na terenie badanego rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne, a zatem biegła w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2011 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – zwany dalej rozporządzeniem), a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych (próbka 13 transakcji) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości nr [...] i nr [...], kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym, przyjmując podejście porównawcze – metodą korygowania ceny średniej. Wojewoda nie zgodził się z poglądem Gminy L., sugerującym, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnych na regionalnym lub krajowym rynku. W przepisie tym jest bowiem mowa o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Nieruchomości zajęte i przeznaczone pod drogi publiczne nie posiadają takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Do ich wyceny może mieć zatem zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, a w przypadku barku cen transakcyjnych jego § 36 ust. 2. Organ nie zgodził się również z zarzutami złego doboru transakcji nieruchomościami podobnymi. W ocenie Wojewody przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W niniejszej sprawie współczynniki te uwzględniają m.in. powierzchnię czy położenie nieruchomości. Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut wzięcia do porównań zbyt dużych działek gruntu, czy też uwzględnienia w operacie nieruchomości położonych z dala od nieruchomości wycenianej. Organ zauważył ponadto, że skarżący mógł korzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako ugn), czyli możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Skarżący również nie skorzystał z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. W skardze na decyzję Wojewody [...] złożonej przez Miasto L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono: 1. naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2. niezastosowanie § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określeniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, iż na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania; 3. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne (gminne) ul. [...] i [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2 , której nabycie na własność przez Gminę Miasto L., na podstawie art. 73, ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...]. Zasady szacowania takich nieruchomości określone są w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 cytowanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy o wysokości odszkodowania. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w pierwszej kolejności, zastosowanie ma metoda szacowania uregulowana w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Dopiero w sytuacji gdy brak jest cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, wartość gruntu ustala się w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Należy wyraźnie podkreślić, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest zatem wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy W. K., w operacie z dnia 12 marca 2011 r., oszacowała nieruchomość zgodnie z metodą określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przyjęcie tej metody rzeczoznawca uzasadniła stwierdzeniem, że w badanym okresie tj. latach 2008 - 2011 nie było zawartych transakcji nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (str. 8 operatu). Przyjąć więc należy, że rzeczoznawca uzasadniła dlaczego nie mogła zastosować metody szacowania wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu bezzasadny jest więc zarzut strony skarżącej , że nie istnieje możliwość określenia wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie tego przepisu. Przy czym formułując ten zarzut skarżący nie przedstawił argumentów, które podważałyby prawidłowość przyjętego sposobu wyceny, w szczególności nie powołał transakcji nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne w okresie czasu objętym badaniem przez rzeczoznawcę. Sąd pragnie podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest więc możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organ rozpoznający sprawę ma zatem prawo zbadania przedłożonego operatu jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również oceny, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. Sąd administracyjny rozpoznając więc skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym, zobligowany jest do zbadania, czy organ prawidłowo dokonał oceny tego dowodu jedynie pod tym kątem. Stawiane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości. Strona skarżąca kwestionuje bowiem dokonany przez rzeczoznawcę dobór nieruchomości podobnych do objętej szacunkiem, które w jego ocenie nie spełniają cech podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie zgadza się również z rodzajami cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując obliczenia współczynnika korygującego. Zarzuty te odnoszą się zatem do wiadomości specjalnych, które nie mogły zostać ocenione przez organ w trybie art. 80 kpa, jak również przez sąd administracyjny. Należy podkreślić, że w kontekście omówionych zastrzeżeń w toku postępowania administracyjnego skarżący miał możliwość przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Jak słusznie zauważył organ skarżący mógł także skorzystać z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Z żadnej z tych możliwości skarżący nie skorzystał, co prowadzi do stwierdzenia, że zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowości operatu szacunkowego, który organy przyjęły do ustalenia wysokości odszkodowania, należnego od skarżącego, nie zostały udowodnione. W ocenie Sądu bezzasadnym jest również zarzut skarżącego, że to na organie spoczywa obowiązek zlecenia wykonania kontroperatu przez innego rzeczoznawcę lub wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem wyjaśnienia zaistniałych w toku postępowania wątpliwości co do sporządzonego w sprawie operatu. Należy bowiem mieć na uwadze, że to nie organy orzekające w niniejszej sprawie, a strona skarżąca miała wątpliwości i zastrzeżenia, co do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wobec powyższego, to nie organy ale strona skarżąca powinna podejmować działania mające na celu skuteczne zakwestionowanie operatu jako środka dowodowego. Wobec powyższego, z uwagi na to, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest zdaniem Sądu zgodny z prawem, organy miały w pełni podstawy do ustalenia odszkodowania na jego podstawie. Tym samym zarzuty skargi należy uznać za bezpodstawne. Z tych względów i na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.