I OSK 644/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1574/11 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z/s w Warszawie na rzecz M.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1574/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. R., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Warszawy z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono M. R., na jej wniosek z 3 grudnia 2007 r., ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1.1244 ha, działka nr [...] o pow. 0,4741 ha i działka nr [...] o pow. 0,0096 ha zajętej przez [...] S.A. pod część linii kolejowej Warszawa Towarowa Główna – Warszawa Praga, co do których Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z [...] września 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie prawa własności przez Skarb Państwa, a prawa użytkowania wieczystego przez [...], na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Organy uznały, że M. R. nie przysługuje odszkodowanie za nieruchomość, bowiem była ona w samoistnym posiadaniu [...] w dniu 31 maja 2003 r. nieprzerwanie od 30 lat. W postępowaniu organy stwierdziły, iż działki nr [...], [...], [...] odpowiadają części dawnej działki nr 10, która na dzień 30 maja 1973 r. była w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych zs. w Warszawie, co wynika z zaświadczenia Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy Wola z 8 grudnia 2008 r., pism [...] z 26 listopada 2007 r. i 26 stycznia 2011 r., a wchodziły one w skład linii kolejowej, ułożone na nich były tory i urządzenia linii kolejowej, odbywał się regularny ruch pociągów, co już zostało przesądzone w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2008 r. nr [...] (wskazaną wyżej), wobec tego nie ma znaczenia załączona przez M. R. kopia postanowienia Sądu Okręgowego z [...] sierpnia 2004 r. [...], uchylającego wpis o ujawnieniu Skarbu Państwa jako właściciela działek w księdze wieczystej. M. R. podnosiła w postępowaniu, że posiadanie [...] nie miało cech samoistności, ponieważ ona była wyłączną właścicielką nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie odszkodowawcze nie spełniało wymogów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wobec czego zasadnicze okoliczności, czy przedmiotowy grunt pozostawał do 31 maja 2003 r. w samoistnym posiadaniu [...] lub jej poprzedników nieprzerwanie przez 30 lat – co jest przeszkodą do wypłaty odszkodowania – nie zostały wyjaśnione. Zdaniem Sądu organy wzięły pod uwagę tylko oświadczenia kolei, natomiast w aktach znajduje się szereg dokumentów (szkic graficzny z ustalenia przebiegu granic terenu [...] z 10 listopada 1978 r., przebiegu granicy z 20 sierpnia 1978 r., z 27 maja 1958 r., mapy), które nie zostały w ogóle ocenione przez organy w świetle kwestionowania przez M. R. faktu samoistnego posiadania. Te błędy nie pozwalają na ostateczne przesądzenie kwestii samoistnego posiadania [...], o czym mowa w art. 37a ust. 7 ustawy o komercjalizacji, tym samym odmowy wypłaty odszkodowania – stwierdził Wojewódzki Sąd. Reprezentowane przez radcę prawnego, [...] S.A. wniosły skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie obrazuje prawidłowego stanu faktycznego, a zgromadzone dowody uprawniają do dodatkowej oceny i analizy z uwagi na to, iż przeprowadzona przez organ nadzorczy jest niewystarczająca. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, gdyż w aktach znajduje się zaświadczenie wydane w trybie art. 271 § 1 k.p.a., z którego wynika, że na dzień 30 maja 1973 r. użytkownikiem działek była Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych, wykaz inwentarzowy środków trwałych utworzony dla celów uwłaszczeniowych, stanowiący załącznik do decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2008 r., z którego wynika, iż tory wybudowano w 1876 r., a także że M. R. nie podnosiła, że działki nie stanowią linii kolejowej. Odpowiadając na skargę kasacyjną, M. R. wniosła o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podniosła, że dokumenty, na których oparły się organy i na które wskazuje skarga kasacyjna przesądzają tylko o użytkowaniu gruntów przez [...], lecz nie o samoistnym posiadaniu, nadto podkreśliła, że do skargi do sądu załączyła szereg dokumentów (nakazów płatniczych dotyczących podatku gruntowego, dostaw obowiązkowych, postanowień o nabyciu spadku), z których wynikało, że to ona wykonywała uprawnienia i obowiązki właścicielskie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem jej zarzuty nie są usprawiedliwione. Pomijając już samo sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej, które są przytoczone nieprecyzyjnie, gdyż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", nie wymienia żadnych przepisów, mówi jedynie o tym, że jeżeli zostaną naruszone zasady postępowania administracyjnego, inne niż prowadzące do wznowienia postępowania, zaskarżona decyzja może być uchylona, jeżeli naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaś art. 77 k.p.a. dzieli się na niższe jednostki redakcyjne, paragrafy – zatem nie wiadomo, o który przepis chodzi, nadto art. 174 wymaga, obok wskazania przepisów, również podania charakteru ich naruszenia, to stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd dokonał właściwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy i właściwie zarzucił, że niewyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy. Podstawę odmowy ustalenia i wypłaty M. R. odszkodowania stanowił art. 37a ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), dalej "ustawa o komercjalizacji". Zgodnie z nim odszkodowanie za grunty wchodzące w skład linii kolejowych, które stały się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (przedmiotem prawa użytkowania wieczystego [...]), będzie ustalone i wypłacone wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w okresie od 1 czerwca 2003 r. do 31 grudnia 2007 r., zaś roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje po jego upływie, jak również w przypadku, gdy grunt pozostawał do 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym [...] lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat. W sprawie nie było sporu co do tego, że M. R. jako właścicielka nieruchomości nr [...], [...], [...] w Warszawie przy ul. P., złożyła wniosek w terminie wskazanym w ww. art. 37a ust. 7, spór dotyczył tylko samoistnego posiadania gruntów przez [...]. Zasadą jest, że wszelkiego odjęcia prawa własności i jego przejścia na rzecz podmiotu publicznego – Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje się za odszkodowaniem, taki nakaz wynika bowiem z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego każda przesłanka będąca przeszkodą do ustalenia i wypłaty odszkodowania musi być wykazana w sposób niebudzący wątpliwości. Artykuł 37a ustawy o komercjalizacji zawiera dwie przeszkody do otrzymania odszkodowania za grunty, które przeszły z dniem 1 czerwca 2003 r. na własność Skarbu Państwa jako wchodzące w skład linii kolejowych, a to okres, w którym można ubiegać się o odszkodowanie i samoistne nieprzerwane co najmniej przez 30 lat posiadanie takich gruntów przez [...]. Skoro zatem ustawa wbrew konstytucyjnej zasadzie należnego odszkodowania za odjęcie prawa własności, przewiduje możliwość utraty tego odszkodowania, to każda negatywna przesłanka powstania tego prawa musi być wykazana jednoznacznie, bez żadnych wątpliwości. Takiego wyjaśnienia stanu sprawy wymagają przepisy postępowania administracyjnego, co jest szczególnie istotne w sprawach, gdy przez ustawy ograniczone są prawa zapewnione Konstytucją. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że w niniejszej sprawie przesłanka samoistnego posiadania przez [...] gruntu, stanowiącego własność M. R. nie została wykazana w sposób, jak wskazano wyżej, jednoznaczny nie budzący wątpliwości. Rację ma Wojewódzki Sąd wskazując, że organy dokonały "jednostronnej" oceny dokumentów sprawy, choć art. 80 k.p.a. nakazuje organom dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tylko taka, całościowa ocena prowadzi do udowodnienia istotnej w sprawie okoliczności. Skoro z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek, jak również zasady ustanowionej art. 7 k.p.a., wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, to ocena ta nie może się zawężać tylko do dokumentów mających udowodnić z góry założoną tezę. Konieczne jest zgromadzenie i ustosunkowanie się do wszystkich dokumentów mogących wpływać istotnie na okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie organy przyjęły za udowodniony fakt samoistnego posiadania gruntów przez [...], posługując się przede wszystkim dokumentacją wytworzoną na użytek postępowania, o którym mowa w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komunalizacji, tj. stwierdzenia przez Wojewodę Mazowieckiego nabycia na mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności działek nr [...], [...] i [...] i prawa użytkowanie wieczystego [...] do nich. Jednak ust. 1 art. 37a mówi o gruntach będących we władaniu [...] S.A., zaś ust. 7 tego artykułu o samoistnym posiadaniu. Organy zdają się równoznacznie traktować te dwa pojęcia, podczas gdy nie są one tożsame, gdyż samoistne posiadanie musi charakteryzować nie tylko samo władanie, ale władanie dla siebie, jak właściciel rzeczy. Na takie rozróżnienie organy nie zwróciły uwagi i ograniczyły się tylko do dokumentów mających istotne znaczenie w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z [...] września 2008 r., tj. prowadzonym na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji, podczas gdy postępowanie o odszkodowanie jako podstawę ma art. 37a ust. 7 z innymi przesłankami. Te nie zostały wyjaśnione w postępowaniu, bowiem zaniechano oceny całej dokumentacji, nie domagano się również jej uzupełnienia przez właścicielkę, mimo że wskazywała ona, że okoliczność samoistnego posiadania [...] nie została wykazana. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a.