I OSK 535/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1034/11 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1034/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. S. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant Wojewódzki") z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant Miejski") z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie skierowania skarżącego na badania psychologiczne. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 4 lipca 2011 r. nr Re-894/2011 Komendant Wojewódzki, powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm. - dalej: "P.r.d."), wystąpił do Starosty Powiatowego w Rzeszowie (dalej: "Starosta") o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji R. S. do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień. We wniosku wskazano, że otrzymał on łącznie 31 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wniosku zostały wymienione poszczególne naruszenia ze wskazaniem miejsca oraz daty ich popełnienia. Dotyczyły one okresu od dnia 7 września 2009 r. do 22 czerwca 2010 r. Powyższy wniosek został przesłany Komendantowi Miejskiemu. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Komendant Miejski - na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 P.r.d. - skierował R. S. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia przez niego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odwołaniu R. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości zarzucając naruszenie: art. 9 K.p.a., przez zaniechanie udzielenia wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie obowiązku będącego przedmiotem postępowania, art. 10 K.p.a., przez pozbawienie czynnego udziału w sprawie, w tym prawa do przeglądania akt sprawy i ustosunkowania się do nich, art. 61 K.p.a. przez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, art. 107 § 1 K.p.a. przez niespełnienie wymogów formalnych decyzji oraz art. 109 § 1 K.p.a. przez skierowanie decyzji do osoby niebedącej stroną. W uzasadnieniu odwołania R. S. podkreślił, iż Komendant Miejski nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 K.p.a., bowiem ani w toku sprawy, ani w decyzji nie przywołano podstaw faktycznych i prawnych jej wydania. Brak informacji o wszczętym postępowaniu uniemożliwił skarżącemu zapoznanie się z dokumentami, z których wynikałoby naruszenie stwierdzone przez organ. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 130 ust. 1 P.r.d. ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchy drogowego prowadzi komendant wojewódzki policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Wyłącznie ten organ dysponuje dokumentacją pozwalającą stwierdzić zaistnienie przesłanek z art. 124 ust. 1 pkt 2 P.r.d. Nie można jednak na tej podstawie wysnuć konkluzji, iż strona powinna mieć świadomość popełnionych wykroczeń i ilości punktów w ewidencji, a w konsekwencji, że w takiej sytuacji bezcelowym jest informowanie jej o tym oraz umożliwienie zapoznania się z aktami. Skoro bowiem zebrane punkty po roku od naruszenia usuwa się z ewidencji, strona może nie mieć świadomości co do ich ilości. R. S. wskazał, że kwestionowana przez niego decyzja nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 K.p.a. przez zaniedbanie sporządzenia uzasadnienia oraz zawieranie pouczenia wprowadzającego w błąd. W ocenie skarżącego niewystarczającym jest jedynie wskazanie przez organ, że została przekroczona liczba 24 punktów. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego. Powinno wskazywać, jakie fakty ustalono i zawierać opis dokonanej subsumcji. Ponadto R. S. podkreślił, że decyzja Komendanta Miejskiego pomija wskazanie wyraźnego adresata dyspozycji w niej określonych, wskazując jedynie osobę, której dotyczy. Nadto nie została ona doręczona mu bezpośrednio, a jedynie dołączona do zawiadomienia Starosty o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdem. Nie będąc zatem skierowana do osoby, której przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania, nie weszła ona do obrotu prawnego i jest tym samym nieważna (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skarżący podniósł też, że z decyzji wynika, że przysługuje od niej odwołanie "do KWP w Rzeszowie". Skrótowe określenie organu nie pozwala na określenie, do kogo odwołanie powinno zostać skierowane. Treść tego pouczenia pomija także procedurę odwoławczą wynikającą z treści art. 129 ust. 1 K.p.a. (powinno być art. 129 § 1 K.p.a.), który stanowi, że środek zaskarżenia wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Niejasna była również, w ocenie R. S., kwestia właściwości organu uprawnionego do podjęcia decyzji w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, a mianowicie czy upoważniony do tego jest komendant miejski, wojewódzki, czy też jakaś inna jednostka organizacyjna, co powinno zostać wyjaśnione. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., ustawa obecnie opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: "K.p.a.") oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b P.r.d. Komendant Wojewódzki wskazał, że w zaskarżonej decyzji znajdują się wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Decyzja jest przede wszystkim zgodna z wzorem załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r. Nr 69, poz. 622 ze zm. - dalej: "rozporządzenie w sprawie badań psychologicznych"). Komendant Wojewódzki zaznaczył, że po otrzymaniu wniosku o sprawdzenie kwalifikacji R. S. musiał mieć świadomość popełnionych wykroczeń i ilości punktów w ewidencji, wobec tego przekraczając liczbę 24 takich punktów musiał liczyć się z wynikającymi z tego konsekwencjami w postaci m. in. skierowania na badania psychologiczne. Organ zwrócił uwagę na § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie postepowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego"), zgodnie z którym osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów karnych odpowiadających dokonanym naruszeniom. Komendant Wojewódzki podniósł, że decyzja pierwszoinstancyjna podjęta została w oparciu o wniosek o sprawdzenie kwalifikacji i był to jedyny dokument, który znajdował się w aktach sprawy. Wobec powyższego, słusznym było uznanie, iż informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami było bezcelowe, skoro R. S. wskazany wniosek otrzymał. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną, Komendant Wojewódzki stwierdził, że jest on nietrafny, bowiem w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji. W skardze R. S. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Ponowił też argumenty odwołania. Podniósł, iż błędnym jest stanowisko organu odwoławczego, że dostępność dla osób zainteresowanych informacji o wpisach dotyczących liczby posiadanych przez nie punktów karnych zwalnia organ z obowiązku informowania strony o zaistnieniu przesłanek do wszczęcia postępowania. Z treści § 9 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wynika prawo, a nie obowiązek znajomości wpisów w ewidencji. W ocenie skarżącego, kwestionowana decyzja nie jest zgodna ze wzorem załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie badań psychologicznych. Jej uzasadnienie nie zawiera bowiem informacji odnośnie źródła wykazania faktu przekroczenia liczby 24 punktów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł – w odniesieniu do zarzutu, że wydane w sprawie decyzje podlegają wzruszeniu w trybie wznowienia postępowania wobec pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu - iż podanie o wznowienie niniejszego postępowania nie zostało złożone, więc żądanie wznowienia trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1034/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pierwszej kolejności zaznaczył, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Stwierdził, że R. S. w okresie od 7 września 2009 r. do 22 czerwca 2010 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które przyznano mu łącznie 31 punktów, tj.: w dniu 7 września 2009 r. przekroczył prędkość od 41 do 50 km/h (8 punktów), w dniu 7 marca 2010 r. kierował pojazdem nie mając przy sobie wymaganych dokumentów oraz przekroczył prędkość od 41 do 50 km/h (8 punktów), w dniu 27 kwietnia 2010 r. nie zastosował się do znaku "linia podwójna ciągła" (5 punktów), w dniu 22 czerwca 2010 r. przekroczył prędkość powyżej 50 km/h (10 punktów). Następnie Sąd stwierdził, że na tej podstawie Komendant Wojewódzki działając w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. wystąpił do Starosty Powiatowego z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie w stosunku do skarżącego kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień. Przepis ten stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z tym ostatnim przepisem Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kwestie sposobu punktowania, liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego oraz warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców, a także tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wydanym na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym aktem ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Do ewidencji wpisuje się kierowcę, który kierując pojazdem dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego (§ 2 ust. 1). W razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych w okresie jednego roku komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii prawa jazdy (§ 7 ust. 1 pkt 2). Wniosek taki sporządza się wyłączenie na podstawie wpisów ostatecznych, a więc w sytuacji, gdy naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. (§ 7 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1). Wskazując na powyższe regulacje Sąd stwierdził, że Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenie w sprawie postepowania z kierowcami naruszającymi przepisy w sytuacji przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów narzucają stosowny tryb postępowania, który wiąże tak organy Policji i właściwe organy administracji publicznej. Zawarte w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy sformułowanie "podlega" nie budzi wątpliwości co do obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż sprawdzenie kwalifikacji następuje na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, bowiem organ ten nie ma pozostawionej w tym zakresie swobody uznaniowej i w razie stwierdzenia przekroczenia przez określonego kierowcę 24 punktów obowiązany jest do złożenia przedmiotowego wniosku. Następnie Sąd wskazał, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego stał się też podstawą skierowania R. S. przez Komendanta Miejskiego na badania psychologiczne na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Stosownie do tego przepisu badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy Komendant Miejski zobowiązany był zatem do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Nie zostały przy tym naruszone przepisy o właściwości, gdyż w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie badań psychologicznych kierowców osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 P.r.d. decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne, wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji. Skierowanie to jest zgodne z wzorem zawartym w Załączniku nr 1 do rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd przyznał jednak rację skarżącemu, że zastrzeżenia budzi brak wszechstronnego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Jednakże Sąd nie stwierdził, aby uchybienie w tym zakresie miało wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego aktu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd zauważył też, że pomimo braku właściwego uzasadnienia skarżący miał w istocie pełną wiedzę o podstawach faktycznych wystąpienia ze skierowaniem. Wniosek Komendanta Wojewódzkiego wskazujący konkretne naruszenia przepisów ruchu drogowego przez R. S. jak też przypisaną mu z tego tytułu liczbę punktów przesłany został mu do wiadomości. Za przyjęciem, że braki uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nie miały wpływu na wynik sprawy przemawia również fakt, iż w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Nie było zatem w tym postępowaniu aktów, czynności czy innych ustaleń, o których przed wydaniem skierowania skarżący nie mógł wiedzieć i o których dowiedział się dopiero z wymienionej decyzji. Ponadto zagadnienia prawne i faktyczne zostały - zdaniem Sądu - w sposób wystarczający opisane w uzasadnieniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Również brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie nie miał - w ocenie Sądu - wpływu na jej rozstrzygnięcie, skoro do skarżącego wysłany został wniosek Komendanta Wojewódzkiego, na podstawie którego następnie wydana została decyzja pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż wniosek ten był jedynym dokumentem, jaki znajdował się w aktach postępowania przed rozstrzygnięciem sprawy, a skarżący otrzymał go, to brak podstaw do twierdzenia, że niepoinformowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy mogło wpłynąć na jej wynik. Sąd podkreślił przy tym, że stosownie do § 9 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Skarżący z łatwością mógł się zatem dowiedzieć o stanie dotyczącej go ewidencji, zaś wiedzę o takiej możliwości powinien posiadać ze względu na obowiązek znajomości przepisów dotyczących ruchu drogowego, które są powszechnie dostępne. Za bezpodstawny Sąd uznał też zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji nie została skierowana do osoby będącej stroną postępowania i jako taka nie weszła do obrotu prawnego. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tego rozstrzygnięcia wynika, że zostało ono odebrane osobiście przez stronę, co potwierdza jej własnoręczny podpis na tym potwierdzeniu. W końcowej części wyroku Sąd zgodził się ze skarżącym, że sposób pouczenia o organie właściwym do wniesienia odwołania "KWP Rzeszów" nie był wystarczający. Jednocześnie zauważył, że uchybienie to nie doprowadziło do naruszenia zasad wnoszenia środków zaskarżenia, skoro R. S. odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie złożył w terminie i za pośrednictwem właściwego organu. W skardze kasacyjnej R. S. zarzucił naruszenie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy P.r.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 9, art. 10 § 1, art. 61, oraz 107 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, iż nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy oraz nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania. Wskazał także na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez niedopatrzenie przez Sąd uchybień Komendanta Miejskiego w zakresie dokonanego doręczenia decyzji (art. 109 §1 K.p.a.), skutkujących nieważnością postępowania zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w pierwszej kolejności podkreślił, że w zaskarżonym wyroku naruszono przepisy P.r.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Jego zdaniem Sąd błędnie przyjął, że postępowanie w sprawie kontrolnego sprawdzania kwalifikacji przewidziane w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. oraz postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne (w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem przewidziane w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b P.r.d.) wiążą się ze sobą. W ocenie R. S. taka błędna konkluzja przejawia się w założeniu, że skoro Komendant Wojewódzki - działając w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. wnioskiem z dnia 4 lipca 2011r. - zwrócił się do Starosty Rzeszowskiego o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w stosunku do skarżącego i stosowny wniosek został przesłany do wiadomości skarżącego, to stanowi to także podstawę do skierowania skarżącego na badania psychologiczne na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b P.r.d. W ocenie R. S., pomimo wspólnej podstawy faktycznej inicjującej procedurę, tj. przekroczenie przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., są to dwa zupełnie odrębne postępowania. Za takim stanowiskiem przemawia to, że procedury umieszczone są w odrębnych działach ustawy, decyzję w zakresie skierowania na badania psychologiczne wydaje inny organ, postępowanie w sprawie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami wszczynane jest na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, gdy przekroczone zostaną 24 punkty karne, zaś decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne wydaje właściwy organ kontroli ruchu drogowego po stwierdzeniu przekroczenia 24 punktów karnych - bez stosownego wniosku komendanta wojewódzkiego Policji. Ponadto, starosta zawiadamia kierującego o wszczęciu postępowania w sprawie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji z wniosku komendanta wojewódzkiego Policji i zawiesza je do czasu uzyskania przez kierującego orzeczenia lekarskiego z przeprowadzonych badań. Wreszcie obydwa te postanowienia stanowią osobne przesłanki wskazane w art. 140 ust. 1 pkt 4 P.r.d. do wydania przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazując na powyższe R. S. stwierdził, że - pomimo pewnych powiązań - nie można przyjąć, że postępowania w sprawie skierowania na kontrole sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne są inicjowane wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji. W przypadku postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne informacja uzyskana przez organ kontroli ruchu drogowego (w tym przypadku Komendę Miejską Policji w Rzeszowie) nie ma charakteru wiążącego dla tego organu, a stanowi jedynie podstawę dla wszczęcia takiego postępowania przez ten organ z urzędu. Zdaniem skarżącego organ kontroli ruchu drogowego nie będący komendantem wojewódzkim Policji, który jest organem prowadzącym ewidencję punktów karnych kierowców określonym w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, nie ma dostępu jakoby z urzędu do informacji znajdujących się w ewidencji. Aby postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne mogło być wszczęte, organ ten musi uprzednio zwrócić się, czy też z innych źródeł uzyskać informację, o przekroczeniu przez kierującego 24 punktów karnych. Taką to funkcję wydaje się spełniać wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Jego adresatem, tak jak w niniejszej sprawie, jest wyłącznie starosta. W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego, wbrew stanowisku Sądu, nie stanowił podstawy do wszczęcia postępowania przez Komendanta Miejskiego, a wiązał się jedynie - w charakterze wynikającym z ustawy - z koniecznością wszczęcia postępowania w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, w celu wydania w tym przedmiocie decyzji. Tymczasem decyzja ta, powinna być wydane z dopełnieniem stosownych wymogów proceduralnych. Zdaniem skarżącego taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy zostały dokonane w sposób błędny, co przełożyło się na niewłaściwe zastosowanie P.r.d., w szczególności art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b. P.r.d. Wskazane uchybienia w sposób istotny wpłynęły na treść wyroku, jak również stały się źródłem błędnej analizy przepisów procesowych, których naruszenie wskazywał skarżący. R. S. uzupełniająco zauważył też, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd błędnie przyjął, iż wniosek Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie był podstawą skierowania na badania psychologiczne na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit b P.r.d., a przesłanie tego wniosku skarżącemu stanowiło dla niego pełne źródło wiedzy w zakresie postępowania zakończonego decyzją Komendanta Miejskiego. Skarżący podkreślił, ze wniosek Komendanta Wojewódzkiego nie inicjował postępowania przewidzianego w art. 124 ust. 1 pkt 2 b. P.r.d. i był zaledwie źródłem informacji o fakcie przekroczenia przez skarżącego 24 punktów. Zdaniem skarżącego Komendant Miejski powinien, stosownie do art. 61 K.p.a., wszcząć postępowanie z urzędu, a o podjętej czynności poinformować skarżącego na piśmie. Następnie - zgodnie z art. 10 §1 K.p.a., powinien umożliwić skarżącemu czynny udział w sprawie, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto stosownie do art. 9 K.p.a. zobligowany jest udzielać mu w razie potrzeby niezbędnych informacji i pouczeń o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy powinien być rozumiany jak najszerzej, a naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz powinien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji. Skarżący zauważył też, że nie został, zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., zawiadomiony o wszczęciu postępowania. W sprawie pierwszą czynnością wobec skarżącego było wydanie decyzji. Nie zgodził się też ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na brak postępowania wyjaśniającego organ zwolniony był z uprzedzenia go o toczącym się postępowaniu. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej R. S. dodał nadto, że przez szereg zaniedbań organu pozbawiony został prawa udziału we wszczętym postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co stanowi jedną z podstaw do uwzględnienia skargi do WSA przewidzianą w art. 145 §1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. Zaznaczył także, że Komendant Miejski Policji powinien potraktować jego wniosek, jako wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący nie zgodził się też, że brak uzasadnienia decyzji pierwszej instancji nie miał wpływu na wynik sprawy. Podtrzymując swoje dotychczasowe twierdzenia w kwestii dokonania nieprawidłowego doręczenia decyzji Komendanta Miejskiego R. S. wskazał, że decyzja ta znajdowała się w jednej kopercie wraz z korespondencją przesłaną przez Starostę Rzeszowskiego informującą o wszczęciu a następnie zawieszeniu postępowania w sprawie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami. Otrzymana korespondencja zawierała zwrotne potwierdzenie odbioru, które skarżący podpisał. Stąd też zwrotne potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach, jednakże skarżący podejrzewa, że dotyczy ono korespondencji wysłanej przez Starostę Rzeszowskiego. Decyzja ta nie została zatem skierowana do osoby będącej w myśl art. 28 K.p.a. stroną postępowania i jako taka nie weszła do obrotu prawnego - jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Przed przedstawieniem motywów wyroku podkreślenia wymaga, że skarżący R. S., występujący w sprawie osobiście jako radca prawny, nie zakwestionował przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanu faktycznego, w którym zapadły zaskarżone decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje zatem, jako bezsporną, okoliczność, że R. S. w okresie od 7 września 2009 r. do 22 czerwca 2010 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które przyznano mu łącznie 31 punktów. W dniu w dniu 7 września 2009 r. przekroczył prędkość od 41 do 50 km/h (8 punktów), w dniu 7 marca 2010 r. kierował pojazdem nie mając przy sobie wymaganych dokumentów oraz przekroczył prędkość od 41 do 50 km/h (8 punktów), w dniu 27 kwietnia 2010 r. nie zastosował się do znaku "linia podwójna ciągła" (5 punktów), a w dniu 22 czerwca 2010 r. przekroczył prędkość powyżej 50 km/h (10 punktów). Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 pkt b P.r.d. badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Z kolei § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005r. Nr 69, poz. 622, ze zm.) stanowi, że osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe, skoro zatem bezspornym jest, że w dacie sporządzenia przez Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku o sprawdzenie kwalifikacji R. S. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień (4 lipca 2011 r.) naruszył on przepisy ruchu drogowego otrzymując 31 punktów na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., to niewątpliwie zaszła podstawa materialnoprawna do wydania, na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b P.r.d., decyzji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne w celu orzeczenia u niego istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W zarzutach skargi kasacyjnej skarżący przedstawia szeroką argumentację zmierzającą do wykazania, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy w sposób nieprawidłowy, niewyczerpująco wyjaśniający okoliczności, uniemożliwiający skarżącemu czynny w nim udział oraz, że rozstrzygnięcie skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie. Po pierwsze skarżący zarzuca organom oraz Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że błędnie utożsamiają tryby z art. 114 P.r.d. (skierowanie osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji) oraz z art. 124 ust. 1 pkt 2 P.r.d. (skierowanie na badania psychologiczne). Wywodzi on następnie, iż sporządzony przez Komendanta Wojewódzkiego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b P.r.d. wniosek o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami nie mógł być podstawą do wszczęcia postępowania z art. 124 ust. 1 pkt 2 P.r.d. Podstępowanie to – jak należy wnioskować z argumentacji R. S. – Komendant Miejski Policji powinien przeprowadzić samodzielnie, w szczególności samodzielnie ustalając czy skarżący otrzymał więcej niż 24 punkty na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód przedstawiony przez skarżącego jest całkowicie nieadekwatny do sprawy będącej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 130 ust. 1 P.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punków w skali od 0-10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kwestie sposobu punktowania, liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego oraz warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców, a także tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998) wydanym na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym rozporządzeniem ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Do ewidencji wpisuje się kierowcę, który kierując pojazdem dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). W razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych w okresie jednego roku Komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii prawa jazdy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Wniosek taki sporządza się wyłączenie na podstawie wpisów ostatecznych, a więc wpisów stwierdzonych prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 7 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia). Dane z ewidencji kierowców mogą posłużyć za podstawę wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, tylko wtedy gdy znajdują odzwierciedlenie w stwierdzonych już prawomocnie bądź przyjętych przez kierowcę (mandaty karne) naruszeniach przepisów ruchu drogowego. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że to Komendant Wojewódzki Policji jest organem, który administruje danymi o liczbie punktów otrzymanych przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W razie przekroczenia liczby 24 punktów Komendant Wojewódzki obowiązany jest skierować wniosek o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b P.r.d. Oczywistym jest także, że o fakcie przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów organ ten powinien zawiadomić także Komendanta Miejskiego Policji, gdyż ten obowiązany jest w terminie 30 dni wydać decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania psychologiczne. W niniejszej sprawie wniosek Komendanta Wojewódzkiego z dnia z dnia 4 lipca 2011 r. nr Re-894/2011, kierowany do Starosty Powiatowego w Rzeszowie został przesłany – do wiadomości – skarżącemu oraz Komendantowi Miejskiemu Policji w Rzeszowie. Wynika to wprost z treści tego wniosku (k. 1 akt administracyjnych). Na podstawie treści odpisu wniosku otrzymanego do wiadomości, pochodzącego od uprawnionego organu działającego w ramach swojej właściwości, Komendant Miejski Policji w Rzeszowie wydał decyzję o skierowaniu R. S. na badania psychologiczne zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 P.r.d. W oparciu o posiadaną dokumentację organ ten miał obowiązek podjąć takie rozstrzygnięcie. Nie zachodziła także potrzeba – co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – do prowadzenia przez Komendanta Miejskiego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wobec faktu, że zasadniczy fakt (przekroczenie liczby 24 punktów przez kierowcę) wynikał z dokumentu urzędowego pochodzącego od organu administrującego ewidencją, w której dane o punktach są gromadzone (Komendanta Wojewódzkiego). W świetle powyższego bezzasadna jest argumentacja, jakoby procedury z art. 114 i art. 124 P.r.d. zostały ze sobą błędnie powiązane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Komendanta Wojewódzkiego praktyka polegająca na przesyłaniu Komendantowi Miejskiemu odpisu wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d jest w pełni prawidłowa. Skoro Komendant Wojewódzki w ramach swojej właściwości stwierdza przekroczenie przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., to oczywistym jest, że powinien o tym zawiadomić Komendanta Miejskiego i nie ma znaczenia czy uczyni to w odrębnym piśmie czy po prostu przesyłając kopię wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Nie sposób też zgodzić się z R. S., że Komendant Miejski obowiązany był samodzielnie, osobno badać fakt przekroczenia przez skarżącego 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skoro organ ten otrzymał urzędowy dokument od organu administrującego ewidencją, w której dane o punktach są gromadzone, to postępowanie takie byłoby bezcelowe, tym bardziej, że w sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, które mogłyby poddać pod wątpliwość zasadność wpisów o naruszeniach prawa ruchu drogowego przez skarżącego. Mając na uwadze bezsporne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy za bezzasadne należy również uznać podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 9, 10 § 1, 61 i 107 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można się zgodzić ze skarżącym, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone w sposób stosunkowo pobieżny, a organ pierwszej instancji nie podjął się wszystkich czynności, które zagwarantowałyby spełnienie wymogów określonych w podnoszonych przez R. S. przepisach K.p.a. Istotnie bowiem nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania (art. 61 K.p.a.), ani o przysługujących mu uprawnieniach w jego toku (art. 9 i 10 § 1 K.p.a.). Decyzję Komendanta Miejskiego należy też uznać za nazbyt lakoniczną w swej treści (art. 107 § 1 K.p.a.), zwłaszcza ze względu na brak uzasadnienia. Z drugiej jednak strony, na co już zwrócono uwagę wcześniej, nie ulega żadnych wątpliwości, że skarżący otrzymał 31 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, stąd w sprawie nie mogło zapaść rozstrzygnięcie inne, jak o skierowaniu go do na badania psychologiczne. Dodatkowo podkreślić trzeba, że R. S. otrzymał do wiadomości wniosek Komendanta Wojewódzkiego z dnia z dnia 4 lipca 2011 r. nr Re-894/2011 – a więc wiedział, za jakie naruszenia otrzymał wskazaną wyżej liczbę punktów. Co więcej, braki decyzji pierwszoinstancyjnej zostały w pełni uzupełnione przez Komendanta Wojewódzkiego, który obszernie wyjaśnił motywy wydanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie było żadnych podstaw do stwierdzenia, że podnoszone przez skarżącego naruszenia mogły mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy administracyjnej i w konsekwencji mogły uzasadniać uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący podnosi, że w wyniku zaniedbań organu pierwszej instancji naruszone zostało jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że na karcie 3 akt administracyjnych (verte) znajduje się własnoręczny podpis R. S. o odbiorze doręczonej przez Komendanta Miejskiego decyzji. Od decyzji złożył on w terminie odwołanie nie podnosząc żadnych okoliczności, które dyskwalifikowałyby rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z przyczyn proceduralnych, ani naruszeń które nie mogłyby być konwalidowane w decyzji organu odwoławczego. Podkreślić należy, że w sprawie nie istniała dokumentacja, o której skarżący nie miał wiedzy. Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że argumentacja, przedstawiona przez skarżącego na poparcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. odnosząca się do art. 148 K.p.a. jest zupełnie niezrozumiała. W niniejszej sprawie skarżący złożył odwołanie w terminie, a więc w dacie kiedy decyzja pierwszoinstancyjna nie była jeszcze ostateczna. Rozważania, jakoby odwołanie miałoby być jednocześnie wnioskiem o wznowienie postępowania, są zatem bezprzedmiotowe. Wniosek taki składa się bowiem tylko od decyzji ostatecznej (art. 145 § 1 K.p.a.) Wreszcie nie sposób zgodzić się, że naruszono art. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz podkreśla, że na karcie 3 akt administracyjnych (verte) znajduje się własnoręczny podpis R. S. o odbiorze doręczonej przez Komendanta Miejskiego decyzji. Decyzja została zatem wysłana przez właściwy organ i osobiście doręczona adresatowi. Materiał sprawy nie potwierdza natomiast podejrzeń skarżącego, jakoby znajdujące się w aktach potwierdzenie odbioru dotyczyło innej sprawy i to sprawy prowadzonej przez inny organ (Starostę Powiatowego w Rzeszowie). Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.