VIII SA/Wa 756/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S., M. S. wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...][...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez [...] spółka cywilna J. S. i M. S., od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r., numer [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym w łącznej wysokości [...] zł – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2010 roku w miejscowości D., ul. K. policjant z KPP w W. dokonał kontroli drogowej autobusu [...] nr rej. [...]. Autobus wykonywał przewozy regularne osób na rzecz "[...]" s.c. Kierowcą pojazdu był Z. R.. W czasie kontroli ustalono, że autobus zatrzymał się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Na tę okoliczność sporządzono protokół kontroli NR [...] wraz z załącznikiem, który został podpisany przez kierowcę bez wnoszenia uwag. W związku z ustaleniami wynikającymi z protokołu kontroli i podjętych czynności administracyjnych, Komendant Powiatowy Policji w W. (dalej: "organ I Instancji") decyzją z dnia [...] października 2010 r. nałożył na "[...]" s.c. J. S. i T. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł. za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym wyznaczonych przystanków. Na skutek wniesionego odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że organ I instancji nie sprawdził czy kontrolowany pojazd został zgłoszony do posiadanej przez wspólników licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Takiego sprawdzenia dokonał organ II instancji, a wynikało z niego, że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do licencji, co z kolei sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości [...] zł. Jednak z uwagi na treść art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") organ II instancji nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji decyzją z [...] marca 2011 r. nałożył na : "[...]" s.c. J. S. i T. W. karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł za: 1) wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji zgodnie z lp. 1.2 załącznika do ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 07, Nr 125, poz. 874) – [...] zł; 2) wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków zgodnie z lp. 2.2.3 w/w załącznika - [...] zł. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu dodała, że powyższa decyzja nakłada karę pieniężną w wysokości [...] zł na autobus [...], który wymieniony był w decyzji PWS-RD-/MM/5318/D/7/10. Zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia autobusu, którego dotyczy nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a., art. 92 ustęp 1 i ustęp 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d."), zgodnie z l.p. 1.2 i 2.2.3 taryfikatora opłat, utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. Zarzuty odwołania uznał za niezasługujące na uwzględnienie. Wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż znaku D-15 przy budynku szkolnym w miejscu zatrzymania autobusu nie było, gdyż został on umieszczony w październiku 2010 r. Tym samym uznał, że przedsiębiorca, wykonujący przewozy regularne, naruszył zasady określone w art. 18b ust. 2 pkt. 3 u.t.d. Powyższe organ II instancji uznał za bezsporne i potwierdzone w materiałach nadesłanych przez Urząd Gminy D.. Przywołał treść art. 4 ust. 8a u.t.d. oraz § 51 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. 2002 Nr 170 poz. 1393). Nie zgodził się ze skarżącą, że nałożona kara, zgodnie z lp. 2.2.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, decyzją organu I instancji dotyczy autobusu [...] nr rej. [...], gdyż nałożenie kary pieniężnej w transporcie drogowym na ten pojazd było rozstrzygnięte inną decyzją administracyjną wydaną przez ten sam organ. Organ II instancji podniósł także, iż z pisma Starosty P. wynika, że kontrolowany w dniu [...] września 2010 r. autobus [...] o nr rej. [...] do licencji nr [...] został zgłoszony w dniu [...] listopada 2010 r., a więc ponad miesiąc po kontroli. Powołał art. 14 u.t.d., który stanowi, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi licencyjnemu wszelkie zmiany danych, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Tym samym uznał, że w dniu [...] września 2010 r. skarżąca wykonywała transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji, co sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości [...] zł., Na powyższą decyzję J. S. i M. S.– wspólnicy spółki cywilnej "[...]" s.c. J. S. i M. S. (dalej: "skarżący") złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o jej uchylenie, zarzucając: naruszenie prawa, tj.: – ustawy o transporcie drogowym poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy nałożonej na przewoźnika kary pieniężnej; – ustawy o Policji, gdyż istnieje uzasadnione podejrzenie, iż czynności opisane w protokole kontroli z dnia [...] września 2010 r. wykonywał funkcjonariusz KPP w W., przebywający tego dnia na zwolnieniu lekarskim. W uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in., iż przystanek autobusowy zlokalizowany przy ul. K. przy Publicznej Szkole Podstawowej został wskazany przez Urząd Gminy jako przystanek do wsiadania dzieci do autobusu i wysiadania z niego. W związku z tym, skarżąca była zobligowana do korzystania z tego przystanku. Ponadto wskazali, iż w przypadku, gdy przystanek znajdujący się na danej linii komunikacyjnej nie posiada czasowo znaku D-15 (np. w wyniku kradzieży, czy zniszczenia znaku), to do rozstrzygnięcia pozostaje, czy zatrzymanie w takim miejscu, występującym w rozkładzie jazdy, jest naruszeniem art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d., bądź art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d., czy też wykonywaniem przewozu zgodnie z udzielonym zezwoleniem, ponieważ żaden przepis ustawy o transporcie drogowym nie reguluje skutkowo wpływu takiego zdarzenia na ważność udzielonego zezwolenia. Skarżący zarzut naruszenia art.18 b ust. 2 pkt 3 u.t.d. uznali za nietrafiony, gdyż przedmiotowy przystanek znajduje się w rozkładzie jazdy. Podnieśli, iż przewóz osób na liniach regularnych na terenie gminy D. wykonywany był zgodnie z udzielonym zezwoleniem i nie nastąpiło naruszenie jego warunków, co mogłoby skutkować nałożeniem kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenia prawa, dające podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Obie decyzje w sposób rażący naruszają prawo. O rażącym naruszeniu prawa mówimy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Teza ta, wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, stanowiąc podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji publicznej w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2001r., sygn. akt III SA 1110/00, niepubl.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (ust. 2 art. 4). Natomiast zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Z powyższego wynika więc, że stronami postępowania administracyjnego powinni być wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, a nie spółka cywilna. Dlatego decyzje administracyjne zarówno organu I, jak i II instancji powinny być kierowane do wspólników spółki cywilnej, nie zaś do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej, ani statusu przedsiębiorcy. Aby takie określenie strony mogło zostać zrealizowane, organ I instancji powinien, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, ustalić na podstawie stosownych dokumentów skład osobowy spółki cywilnej w poszczególnych okresach i objąć postępowaniem wszystkich wspólników. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2001 r. (IV SA 2450/98, Lex nr 821046) orzekł, iż spółka cywilna nie jest osobą prawną, nie jest też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną ani organizacją społeczną. Podmiotowość prawną mają więc osoby fizyczne wchodzące w skład spółki cywilnej. Wskazał także, iż w postępowaniu administracyjnym musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie administracyjne powinno toczyć się z udziałem wszystkich wspólników spółki cywilnej, a akt administracyjny również powinien być adresowany do nich wszystkich. W rozpoznawanej sprawie w decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. strona postępowania została oznaczona jako : "[...]" s.c. J. S. i T. W.. Natomiast w decyzji organu II instancji z dnia [...] maja 2011 r. brak jest oznaczenia stron postępowania. Jedynie z treści decyzji wynika, iż została ona wydana na skutek odwołania : "[...] spółka cywilna J. S. i M. S.". Organ II instancji nie odniósł się do okoliczności zmiany osobowej w składzie wspólników spółki cywilnej, której dotyczy nałożona kara pieniężna, jak nastąpiła w toku rozpoznawania odwołania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że nie zostały prawidłowo oznaczone: strona postępowania i adresaci wydanych decyzji. Skutkuje to nieważnością wydanych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy szczegółowe rozważanie zarzutów skargi nie jest konieczne, bowiem zaskarżone decyzje muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1) wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.