I SA/Wa 908/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. K., A. K. i Y. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. K., A. K. i Y. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K., A. K. oraz Y. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Społeczno-Administracyjny z dnia [...] października 1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność I. M. i H. M. (l. p. 4 orzeczenia) - uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. w całości, gdyż decyzja ta została skierowana do nieżyjącej strony postępowania S. M. oraz do T. F., która sprzedała lokal mieszkalny, i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. objętej [,.] części o pow. [...] stanowiącej współwłasność I. M. i H. M. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że orzeczeniem z dnia [...] października 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele służbowe P. szeregu nieruchomości, w tym nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], o której mowa w zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 15 marca 1993 r. A. K. oraz L. M. - następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości na podstawie wykazanych w aktach sprawy orzeczeń spadkowych - wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], szczegółowo opisanej w zaskarżonej decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zmarła w dniu [...] marca 2001 r. wnioskodawczyni L. K., w jej miejsce wstąpili następcy prawni Y. K. i A. K., na podstawie wykazanych w aktach sprawy orzeczeń spadkowych. 3. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy stwierdził, że Minister Infrastruktury przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, jednakże ze względu na skierowanie decyzji do nieżyjącej strony postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. - tj. uczestniczki S. M. zmarłej w dniu [...] marca 2008 r., zaszła konieczność uchylenia tej decyzji oraz wydania decyzji nowej, i skierowania ich do następców prawnych S. M. – T. O. i R. O., na podstawie znajdującego się w aktach sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia. Minister Infrastruktury wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138) oraz na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Wniosek o wywłaszczenie został złożony w przewidzianym przez dekret terminie, przez Dyrekcję Okręgową [...], w dniu 1 października 1949 r. na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu. We wniosku wskazano, iż w czasie okupacji Kolej Wschodnia (Ostbahn) zajęła pod budowę dwóch budynków służbowych dla pracowników kolejowych nieruchomości położone przy ul. [...], należące do różnych właścicieli hipotecznych. Ponadto podniesiono, że nieruchomości te w dalszym ciągu znajdują w użytkowaniu P. i były niezbędne dla celów [....]. W dniu [...] listopada 1949 r. właściwy w sprawie minister, tzn. Minister Komunikacji, zatwierdził wniosek o wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisu art. 3 ust. 2 dekretu. Z ustaleń organu wynika, że obwieszczeniem z dnia 15 lutego 1950 r. Prezydent Miasta K. powiadomił strony, że zostało wszczęte postępowanie dotyczące odjęcia prawa własności m. in. nieruchomości oznaczonej [...] właścicielom [...] oraz przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej [...], na cele użyteczności publicznej. Obwieszczenie powyższe zostało również zamieszczone w [...]i wywieszone na tablicach urzędowych ogłoszeń w Ratuszu Miejskim oraz w Miejskim Urzędzie Obwodu IV jako właściwym, przez okres 14 dni tj. od dnia 3 marca 1950 r. do dnia 16 marca 1950 r., na podstawie art. 14 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. w związku z art. 4 dekretu. W powyższym terminie strony mogły przeglądać akta i zgłaszać wnioski i sprzeciwy. W świetle powyższych dokumentów należy uznać, że zostały spełnione przesłanki art. 4 ust. 4 dekretu. Na rozprawie w dniu 15 maja 1952 r. przedstawiciel Dyrekcji Okręgowej [..] oświadczył, że budynki na nieruchomościach wnioskowanych do wywłaszczenia zostały wzniesione i wykończone całkowicie przez okupanta (Ostbahn). W okresie okupacji były zamieszkiwane przez pracowników kolei wschodniej, a obecnie od momentu ustąpienia okupanta przez pracowników P. Od 1945 r. administracja i utrzymanie tych budynków należy do P. Poczynione nakłady okupanta zostały uwidocznione w księgach gruntowych powyższych nieruchomości. Ponadto dodał, iż przedmiotowe budynki są potrzebne na mieszkania służbowe i pracownicze z uwagi na brak odpowiednich budynków na ten cel. Oznacza to, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. oraz władztwa Skarbu Państwa w dniu 16 kwietnia 1948 r. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. K., A. K. oraz Y. K. zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a) oraz w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczność, publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r., poprzez błędne przyjęcie, że cele mieszkaniowe pracowników PP P. spełniały przesłankę zawartą w art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu, tj. "cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej", a także przesłankę określoną w ust. 1 lit. b) tego artykułu, to jest "cele przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi, gospodarki narodowej" - jakim w opinii Ministra Infrastruktury było PP P. - a w konsekwencji błędne przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., objętej [...], stanowiącej współwłasność I. M. i H. M. (l.p.4 orzeczenia), nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 9 kpa przesz niewskazanie podstaw do ustalenia, że wybudowanie w czasie wojny przez niemieckie władze okupacyjne budynków na wskazanej nieruchomości, oznacza jej zagospodarowanie z funduszy publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, oraz poprzez nieodniesienie się do zarzutu braku wskazania podstaw do ustalenia, że wybudowanie w czasie wojny przez niemieckie władze okupacyjne budynków na wskazanej nieruchomości oznacza jej zagospodarowanie z funduszy publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R. P. Nr 31, poz. 205) i w zw. z art. 9 i art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341) - przez przyjęcie, że skierowanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.orzeczenia z dnia [..] października 1952 r. do osoby nieposiadającej zdolności prawnej (...) nie stanowi spełnienia przesłanki nieważności orzeczenia (decyzji), określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa - - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. w całości, gdyż decyzja ta została skierowana do nieżyjącej strony postępowania S. M. oraz do T. F., która sprzedała lokal mieszkalny, i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. objętej [...] stanowiącej współwłasność I. M. i H. M. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. Należy dodać, że w postępowaniu nieważnościowym, organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeśli nie wynika to z faktów, taka bowiem ocena nosi cechy dowolności. 4. Podstawą materialnoprawną orzeczenia z dnia [...] października 1952 r. o wywłaszczeniu szeregu nieruchomości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele służbowe P. - w tym przedmiotowej nieruchomości, którego stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, był art. 2 ust. 1 lit. a dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 z późn. zm.). Przepis ten wskazywał, że nieruchomość zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdująca się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., we władaniu Skarbu Państwa, mogła zostać wywłaszczona w celu budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej; art. 2 ust. 1 lit. a stanowi zaś, że wywłaszczenie może dotyczyć tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r.; dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej – i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Oznacza to, że na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r., dopuszczalne było wywłaszczenie tylko takich nieruchomości, które w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęte były na cele użyteczności publicznej i w dniu 16 kwietnia 1948 r. - w dniu wejścia w życie dekretu, znajdowały się we władaniu – jako samoistnych posiadaczy - Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, a nie zostały objęte przez właścicieli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 995/00, LEX nr 82650). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 5. Jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowej nieruchomości zajętej w czasie wojny przez okupanta zostały wzniesione i wykończone całkowicie budynki, w których w czasie okupacji zamieszkiwali pracownicy niemieckiej kolei wschodniej Ostbahn, a od ustąpienia okupanta - przez pracowników P. Nie można podzielić poglądu Ministra Infrastruktury przedstawionego w zaskarżonej decyzji, iż spełniona została przesłanka zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., bowiem, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie tyle chodzi o zajęcie bez tytułu prawnego lecz o zajęcie majątku na cele użyteczności publicznej, na co wskazuje przede wszystkim tytuł dekretu, jak również art. 2 pkt 1 dekretu. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zamieszkiwanie pracowników kolei niemieckich (Ostbahn) w budynkach wybudowanych przez okupanta i na zajętej przez okupanta przedmiotowej nieruchomości - po pierwsze, nie było zajęciem nieruchomości na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej (budynki mieszkalne dla pracowników kolei niemieckich w żaden sposób nie były urządzeniami kolei publicznej), a poza tym, zajęcia nieruchomości przez okupanta - w żaden sposób nie można nazwać zajęciem nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Zajęcie jakiejkolwiek nieruchomości przez okupanta, było z definicji zaprzeczeniem użyteczności publicznej, rozumianej jako możliwość powszechnego z niej korzystania. Podkreślić należy, iż strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów tego dekretu wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiego orzeczenia nie była spełniona przynajmniej jedna z wyżej wymienionych przesłanek wywłaszczenia - takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 września 2001 r. III RN z 14/00/OSN Nr 13/2002, poz. 298. 6. W tej sytuacji uznać należy, iż Minister Infrastruktury naruszył przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w szczególności art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 lit. a, a tym samym i art. 156 kpa przez jego niezastosowanie. 7. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.