II SA/Rz 808/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również SKO i Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...] - wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]. To ostatnie rozstrzygnięcie ustalało w pkt 1 Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziałowi Terenowemu [...] - będącej zbywcą działki nr 5330/21 o powierzchni 0,0880 ha położonej w S. (objętej księgą wieczystą nr [...]) - jednorazową opłatę w wysokości 11 718 zł na skutek uchwalenia przez Radę Miejską [...] uchwalą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. wzrostu wartości wskazanej wyżej nieruchomości (dz. nr 5330/21) na skutek uchwalenia powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost ten obliczono, przy uwzględnieniu treści art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wzrost ten wyniósł 39 060 zł, co przy zastosowaniu stawki 30 - procentowej ustalonej w uchwale z dnia [...] stycznia 2009r. daje kwotę opłaty w wysokości 11 718zł. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] wnosząc o jej uchylenie, w związku z oparciem się na operacie szacunkowym zawierającym liczne merytoryczne błędy. W ocenie strony odwołującej się, przedstawiona w kwestionowanym dokumencie analiza rynku dla celu ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu nie odpowiada rzeczywistości. Brak w niej bowiem rozeznania co do tego, że na terenie S. powstają obecnie dwa nowe osiedla domków jednorodzinnych ("P." i " L."), zaś w planie miejscowym przewidziane jest powstanie trzeciego ("S."), przy czym każde z nich posiada inne uwarunkowania, które bezpośrednio przekładają się na ceny gruntów. Zdaniem składającej odwołanie Agencji, porównanie cen działek znajdujących się na należących do niej terenach do działek na Osiedlu "P." jest nieprawidłowe, bowiem z analizy rynku wynika, że działki na Osiedlu S. mogą być porównywalne jedynie z działkami sprzedanymi na tym osiedlu. Niezasadny, zdaniem strony odwołującej się, jest również sposób określenia cech rynkowych i ich waga ula działek budowlanych na terenie S. Nadto brakuje obliczeń, w jaki sposób zostały określone wagi cech rynkowych. Niepełna jest także podstawa prawna sporządzenia operatu (brak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zaś w opisie szacowanej działki brak jest konkretnych dotyczących jej danych (np. odległość od zabudowań, od urządzeń infrastruktury technicznej), które przekładają się bezpośrednio na wartość szacowanej nieruchomości. Ponadto, zdaniem strony odwołującej się, wybór cech rynkowych i ich opis jest niekonkretny i miejscami niespójny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie uznając, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach wskazało na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ podniósł, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m. in. działkę nr 5330/21 wzrosła jej wartość, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy. Działka ta znajduje się zgodnie z ustaleniami tegoż planu na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś przed jego uchwaleniem była ona wykorzystywana rolniczo (o czym świadczy wypis z rejestru gruntów określający tę działkę jako użytek rolny). Mając to na uwadze a także fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została zbyta w dniu 17 czerwca 2010r. tj. w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu, zasadnie organ pierwszej instancji ustalił zbywcy opłatę z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Oceniając znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy jako środek dowodowy SKO stwierdziło, że został on sporządzony prawidłowo przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Dokonana przez biegłą wycena jest zindywidualizowana, aktualna, uwzględnia ceny kształtujące się w obrocie gruntami na terenie S. na dzień sprzedaży nieruchomości oraz stan nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu. Sporządzono ją zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. SKO podniosło, odnosząc się do uwag odwołania, że w kwestionowanym przez stronę operacie przyjęte zostało podejście porównawcze (metoda korygowania ceny średniej i porównywania parami), a zatem różnice między nieruchomościami zostały tam uwzględnione. Zdaniem Kolegium, bezzasadny jest argument, iż nieruchomości uwzględnione jako podobne takimi w rzeczywistości nie są, mimo iż różnią się one oczywiście od nieruchomości objętej niniejszą decyzją. Wszelkie zaś odrębności i ich wpływ na cenę zostały przez biegłą uwzględnione. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...], wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Agencja powtórzyła argumenty przedstawione w odwołaniu. Podniosła, że przyjęcie przy wykonywaniu wyceny działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym czasie oraz działek, które możliwości takie posiadają dowodzi, że uwzględniono nieruchomości, które nie są do siebie podobne, co prowadzi do tego, że przyjęta wartość rynkowa jest zawyżona. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że nie zbadano, czy w sprawie nie zaistniała sytuacja, do której odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 201 00r. (sygn. P 58/08, Dz. U. Nr 24, poz. 124) dotyczący konstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ustalono także, czy dla nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Agencja podkreśliła, że będąca jej własnością działka nr 5330/21 o powierzchni 0,0880 ha powstała w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości nr ewid. 5330/5 o powierzchni 10,6347 ha. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009r., a zatem po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...] stycznia 2008r.), czego nie wziął pod uwagę rzeczoznawca majątkowy, a za nim także rozstrzygające niniejszą sprawę organy. Nie uwzględniono mianowicie, iż w dniu wejścia w życie miejscowego planu tj. w dniu 27 lutego 2009r. nie istniały działki o powierzchni uwzględnionej w wycenie (tj. 0,0880 ha), co oznacza, że rzeczoznawca błędnie dobrał do porównań nieruchomości podobne pod względem powierzchni do działek będących przedmiotem zbycia. Agencja podniosła, że dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego winny być przyjęte do porównań nieruchomości o powierzchni podobnej do tej, jaką w dniu 27 lutego 2009r. miała nieruchomość, która została następnie podzielona i zbyta w częściach (czyli nieruchomości, które mogą być uznane za podobne względem działki nr ewid. 5330/5 o powierzchni 10,6347 ha). Na poparcie powyższego stanowiska strona skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009r. (sygn. akt II OSK 1517/2007). Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W takim zakresie Sąd objął kontrolą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę materialno prawną decyzji stanowią przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1,3,4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zwanej dalej również ustawą o p.z.p.. Przepis art. 36 ust.4, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji / 29 kwietnia 2011 r./ , stanowi : "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu własności nieruchomości." Podstawą ustalenia opłaty jest wartość rynkowa nieruchomości, co jednoznacznie wynika z art. 2 pkt. 18 ustawy. Niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej, w myśl przytoczonego przepisu , jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który odpłatnie zbywa swoje prawo na inny podmiot. Akta administracyjne badanej sprawy wskazują, że właścicielem działki nr 5330/5 o powierzchni 10,6347 ha objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. KW nr [...], stanowiącą tereny rolne był Skarb Państwa ,a dysponentem Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...]. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] stycznia 2009 roku uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla S. w S. , co ogłoszone zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z [...] lutego 2009 r. poz. [...]. W § 11 tej uchwały Rada Miejska ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy o p.z. Po uchwaleniu planu miejscowego nieruchomość zmieniła przeznaczenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku Nr [...] zatwierdził projekt podziału działki 5330/5 z której powstała m.in. działka 5330/21 o pow. 0,0880 ha. Aktem notarialnym z dnia 17 czerwca 2010 roku Nr [...] Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedała działkę 5330/21 . Operat szacunkowy wyceny tej nieruchomości z dnia 6 września 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – J. P. określa wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego / tereny rolne / na 1.130,00 zł, a po uchwaleniu planu miejscowego / tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej / na 40.190,00 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, zatem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2010 roku [...] ustalająca dla Agencji Nieruchomości Rolnych jednorazową opłatę, przy zachowaniu stawki 30%, w wysokości 11.718,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zgodna z przepisem art. 36 ust.4 i art. 37 ustawy. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust.4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed jego uchwaleniem / art. 37 ust.1 /. Organ zobowiązany do ustalenia opłaty / w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy i Miasta [...]/ ustala ją bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości / art. 37 ust.6/. W rozpatrywanej sprawie akt notarialny, którym skarżąca zbyła nieruchomość oznaczoną jako działka 5330/21 sporządzony został w dniu 17 czerwca 2010 roku. Wartość nieruchomości, zgodnie z wyceną w operacie szacunkowym, została ustalona na ten dzień /stosownie do art. 37 ust.1/. W toku postępowania administracyjnego u ustalenie wysokości opłaty Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy [...] ustosunkowała się do wartości działki Nr 5330/21 określonej, dla potrzeb postępowania i sformułowała zarzuty odnośnie procedury jej ustalenia przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego ( pisma z dnia 4 i 15 października 2010 r.). Na te zarzuty odpowiedzi udzieliła autorka operatu szacunkowego – J. P. wyjaśniając podniesione wątpliwości. Po wyjaśnieniu zasad szacowania, Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował skarżącą o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wydał decyzję. Skarżąca nadal kwestionuje operat szacunkowy, zarzucając, że zawiera on błędy merytoryczne .Przepis art. 37 ust.11 stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 102 poz. 651 z 2010 r. ), dalej również ustawy o g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W szczególności przepis art. 150 ust.1 pkt. 1 stanowi, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, natomiast art. 154 ust.1- że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenia nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust.1). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania jej wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 roku /Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z 2004 r. ze zm./ w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wydane na podstawie art. 159 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o g. n. § 50 Rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości określa się wartość uwzględniając jej przeznaczenie przed i po uchwaleniu planu miejscowego, a § 56 wymienia wszystkie elementy , które zawierać musi operat szacunkowy. . W niniejszej sprawie istotne jest , co wskazano wyżej, że przedmiotowa działka 5330/21 powstała w wyniku podziału działki 5330/5, dokonanego po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalając wzrost wartości nieruchomości, biegła wskazała na cel wyceny, którym było pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, rodzaj / nieruchomość gruntowa o pow. 880 m2/, stan nieruchomości przed uchwaleniem planu / tereny rolne/, stan po uchwaleniu planu /tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/. Biegła dokonała analizy rynku lokalnego, w której zawarła dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wycena nieruchomości została opracowana przez uprawnionego rzeczoznawcę /uprawnienia nr [...]/. W ocenie Sądu, operat szacunkowy i wnioski wyciągnięte przez organy, wbrew zarzutom skargi, nie budzą żadnych wątpliwości i nie dają podstaw do uznania, że wartość działki została zawyżona, a wysokość opłaty planistycznej została ustalona w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny.. Wycena odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera elementy wymienione w § 56 Rozporządzenia, dlatego nie narusza prawa materialnego. Zarzut skargi, że w operacie szacunkowym należy brać pod uwagę wielkość działki nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem z przepisu art. 36 ust.4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy dotyczy działki objętej obrotem. Wskazując na powyższe, Są uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.