II SA/Kr 1459/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [...] S.A w K. - Oddział w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przewodów elektroenergetycznych skargę oddala WSA/wyr. l - sentencja wyroku Starosta W. decyzją z dnia 15 listopada 2010r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 kpa, orzekł w punkcie pierwszym o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działki nr nr [...] o łącznej powierzchni 1,7587 ha, położonych w Z. gmina K. , objętych księgami wieczystymi [...] i [...] , w których jako właściciele wpisani są K.F. i D.F. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, przez udzielenie [...] S.A. Oddział w B. , zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych linii kablowej 15 kV oraz słupa kablowego, zgodnie z trasą oznaczoną na mapie ewidencyjnej z października 2010r., określając, że powierzchnia gruntu przewidzianego do zajęcia pod linię kablową wyniesie 350 m2, a linia ta zostanie ułożona na głębokości 0,9 m, a dla słupa energetycznego powierzchnia zajętości wynosić będzie ok. 0,5 m2 powierzchni działki nr [...] . W punkcie drugim Starosta orzekł, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano - montażowych związanych z budową linii elektroenergetycznej 15 kV oraz słupa kablowego, a także czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej oraz o tym, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Natomiast w punkcie trzecim zobowiązał [...] S.A. Oddział w B. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jednakże nie później niż w terminie 14 dni. Starosta podkreślił, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe lub powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z [...] sierpnia 2009r., uzupełnionym pismem z [...] 2009r. [...] S.A. Oddział w B. [...] Energetyka, wystąpił o zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość gruntową oznaczoną jako działki nr nr [...] , położone w Z. gmina K. , przewodów elektroenergetycznych, w związku z budową podziemnej linii kablowej 15 kV oraz słupa kablowego dla zasilania budynków mieszkalnych w Z. Starosta ustalił, iż przedstawiciele [...] S.A. przeprowadzili rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, tj. z D.F. i K.F. w celu uzyskania zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości przez właścicieli w celu wykonania niezbędnych prac. Zdaniem Starosty wnioskodawca udowodnił, iż zamierzona przez niego inwestycja, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. , zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/175/2005 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z 17 lutego 2005r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 290, poz. 2108). Ponadto w ocenie Starosty projektowana budowa linii kablowej 15 kV i stacji transformatorowej 15/04 kV spełniała wymogi celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących, miedzy innymi do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Starosta podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Ponadto Starost wskazał, że w przedmiotowej sprawie budowa linii elektroenergetycznej 15 kV oraz stacji transformatorowej 15/04 kV związana jest z zawartymi przez [...] S.A. umowami dotyczącymi przyłączenia dwóch budynków mieszkalnych, zaś z uwagi na wnioskowaną dużą moc przyłączeniową brak jest możliwości przyłączenia tych budynków z istniejącej sieci niskiego napięcia. Niezależnie od tego poza przyłączeniem ww. budynków z projektowanej sieci, podłączonych zostanie również 18 innych budynków mieszkalnych. Organ I instancji podkreślił, że kabel linii 15 kV zlokalizowany będzie blisko granicy działek, tak aby stanowił jak najmniejszą uciążliwość dla obecnych właścicieli. Odwołanie od decyzji Starosty W. złożyli D.F. i K.F. , zarzucając organowi I instancji nierozważenie innych wariantów przeprowadzenia linii kablowej 15 kV oraz błędne określenie powierzchni gruntu przewidzianego do zajęcia pod linię kablową i słup z uwagi na pominięcie obszaru pasa leżącego pomiędzy granicą działki a miejscem położenia kabla oraz pominięcie pasa strefy ochronnej. Odwołujący się podnieśli ponadto, iż planowana inwestycja nie stanowi realizacji celu publicznego, ponieważ w istocie polega na wykonaniu podłączenia dwóch budynków mieszkalnych i służy realizacji umów wcześniej zawartych przez [...] S.A. z właścicielami tych budynków. Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 czerwca 2011r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 9a i art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty W. w całości i odmówił udzielenia zezwolenia [...] S.A. Oddział w B. – [...] Energetyka na założenie i przeprowadzenie, przez nieruchomość oznaczoną jako działki nr nr [...] o łącznej powierzchni 1,7587 ha położone w Z. gmina K. , stanowiącą własność K.F. i D.F. , przewodów elektroenergetycznych podziemnej linii kablowej 15 kV oraz słupa kablowego. Zdaniem Wojewody organ I instancji trafnie uznał, że planowana inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz mieści się w rodzajach przedsięwzięć uznawanych za cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże organ odwoławczy wskazał, że w projekcie przebiegu planowanej do realizacji linii 15 kV, sporządzonym przez mgr inż. A.K. , stanowiącym załącznik do decyzji Starosty W. , nie uwzględniono przyłączenia 18 budynków. Dlatego też Wojewoda powziął wątpliwości co do prawidłowości podjętego przez Starostę rozstrzygnięcia, ponieważ organ ten pominął niezwykle istotną kwestię wykładni i stosowania art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego legalną definicję inwestycji celu publicznego. Dla prawidłowego bowiem uznania, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: przedmiot - cel inwestycji musi się mieścić w katalogu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne. Z ustaleń Wojewody wynikało, że przyłączenie 18 budynków do planowanej linii elektroenergetycznej 15 kV nie było dotychczas nawet przedmiotem prac projektowych a tym samym nie zostało uwzględnione w projekcie sporządzonym przez A.K. . Zatem przyłączenie tych 18 budynków stanowi jedynie pewne przyszłe zamierzenie [...] S.A., które nie było nawet jeszcze przedmiotem prac projektowych. Skoro zaś budowa linii elektroenergetycznej 15 kV wraz ze słupem kablowym i stacją transformatorową na ww. działkach ma służyć przyłączeniu jedynie dwóch budynków mieszkalnych, to nie ona spełniała wymogu (kryterium) celu publicznego i zasadnym było uchylenie decyzji Starosty W. oraz odmowa udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość przewodów elektroenergetycznych podziemnej linii kablowej 15 kV oraz słupa kablowego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła [...] S.A. w K. Oddział w B. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż planowana inwestycja ma polegać na podłączeniu jedynie dwóch gospodarstw domowych do linii elektrycznej, gdyż zdaniem strony skarżącej inwestycja ta ma spowodować podłączenie osiemnastu już istniejących domostw i w rezultacie poprawi standard zaopatrzenia w prąd wszystkich tych gospodarstw domowych. W skardze podkreślono, że [...] S.A. już w chwili obecnej nie jest w stanie dotrzymać właściwych parametrów napięciowych oraz że nie spełniona jest ochrona przeciwporażeniowa, a sytuacja jeszcze pogorszyłaby się, gdyby doszło do zasilania dwóch nowych budynków z istniejącej stacji. Jedynym sposobem na poprawę sytuacji jest więc budowa dodatkowej stacji transformatorowej w pobliżu przedmiotowego obwodu zasilanego obecnie ze stacji Z. Projektowana stacja transformatorowa wypełni zobowiązania wobec podmiotów, które wystąpiły o zwiększenie mocy przyłączeniowej, jak i zasili pozostałych odbiorców, dla których nasza spółka nie spełnia wymaganych prawem i przepisami warunków. Tym samym inwestycja spełnia warunek bycia inwestycją celu publicznego. Strona skarżąca wskazała też, że planowana inwestycja zgodna jest z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nim wystąpił o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadził rokowania z właścicielami nieruchomości, po jakich inwestycja musi przebiegać i nie przyniosły one skutku z przyczyn leżących po stronie właścicieli ruchomości - małżonków D.F. i K.F. , którzy nie wyrazili zgody na oprowadzenie urządzeń energetycznych po ich nieruchomościach. Dlatego też, zdaniem [...] S.A. uchylenie decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...] był niezasadne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy D.F. i K.F. wnieśli o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest zgodna z prawem, a planowana przez [...] S.A. inwestycja nie jest realizacją celu publicznego, gdyż w istocie zmierza do podłączenia dwóch domów, a podłączenie kolejnych osiemnastu jest jedynie na etapie ogólnych planów na przyszłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić w celu realizacji przedsięwzięcia, które jest zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W kontrolowanym postępowaniu wymogi te zostały spełnione, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Z. w § 16 pkt 3b i 3c stanowi, iż "ustala się sukcesywną rozbudowę sieci energetycznej średnich i niskich napięć oraz budowę uzupełniających stacji transformatorowych w zakresie zapewniającym obsługę wszystkich terenów budowlanych oraz istniejących obiektów w zabudowie rozproszonej bez względu na położenie" oraz, że "plan dopuszcza budowę nowych, nieoznaczonych w rysunku odcinków sieci 15 kV oraz stacji transformatorowych w obrębie wszystkich terenów zabudowy i użytków rolnych". Nie ulega zatem wątpliwości, że wymóg zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem został spełniony. Ponadto z akt sprawy wynika, iż [...] S.A. poprzedził złożenie wniosku rokowaniami z D.F. i K.F. , mającymi na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, a rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, gdyż strony nie doszły do porozumienia. Jednakże spełnienie powyższych wymogów (zgodność z miejscowym planem i przeprowadzenie rokowań) nie jest jeszcze wystarczające do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości stanowi rodzaj wywłaszczenia, polegający na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Dlatego też do tej decyzji mają także odpowiednie zastosowanie przepisy Rozdziału 4 ustawy z o gospodarce nieruchomościami regulującego zasady wywłaszczania nieruchomości, a także art. 6 tej ustawy, gdzie znajduje się katalog celów publicznych. Jednym z takich celów (art. 6 pkt 2) jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu trafnie uznano, że planowana przez stronę skarżącą inwestycja mieści się w definicji z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy. Pierwszym jest określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, drugim zaś przypisanie danej inwestycji znaczenia lokalnego (tj. gminnego) lub ponadlokalnego (tj. powiatowego, wojewódzkiego, krajowego) w myśl art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego samo zakwalifikowanie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Jest to dopiero wypełnienie pierwszej przesłanki, prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji objętej wnioskiem. Koniecznym jest ponadto określenie, czy planowana inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczeństwa całego kraju (tak NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 648/09, Lex Omega nr 597750). Gdyby bowiem przyjąć, że inwestycją celu publicznego jest każda inwestycja, która realizuje cele wymienione w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia gminnego lub szerszego zasięgu tej inwestycji, art. 124 ust. 1 tej ustawy mógłby stanowić podstawę do ingerencji w prawo własności w bardzo szerokim zakresie np. w przypadku przyłączania do sieci elektrycznej pojedynczych budynków. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 22 marca 2005r., sygn. akt OSK 1288/04 (Lex Omega nr 189216), iż "realizacja przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej wyłącznie do jednego budynku nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami". Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, trzeba zauważyć, że wprawdzie w piśmie [...] S.A. Oddział w B. z 19 listopada 2009r. wskazano, iż poza przyłączeniem dwóch budynków mieszkalnych z projektowanej sieci podłączonych zostanie również 18 innych budynków mieszkalnych, jednakże w projekcie linii kablowej 15 kV sporządzonym przez mgr inż. A.K. , będącym załącznikiem do decyzji Starosty W. z 15 listopada 2010r., wyrysowano przebieg projektowanej linii kablowej 15 kV jedynie do dwóch budynków mieszkalnych. Także z dodatkowych wyjaśnień [...] S.A., zawartych w piśmie z 24 maja 2011r., wynika, że "Budowa linii elektroenergetycznej 15 kV, słupa kablowego oraz stacji transformatorowej 15/0,4 kV wynika z zawartych przez Spółkę umów dotyczących przyłączenia dwóch budynków mieszkalnych". Inwestor podał także, że "przyłączenie 18 budynków mieszkalnych nie było przedmiotem zleconych prac projektowych". Dlatego też Sąd, zgadzając się w tej kwestii z organem odwoławczym, uznał, że strona skarżąca, ubiegając się o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w istocie skonkretyzowała jedynie plany podłączenia dwóch odbiorców. Natomiast perspektywa budowy nowej stacji transformatorowej i przyłączanie innych odbiorców z okolicy jest na tyle odległa, że nie była nawet przedmiotem ogólnego (wstępnego) projektu. Skoro zatem wniosek inwestora zawierał konkretne rozwiązania projektowe jedynie dla przyłączenia dwóch odbiorców, nie można było uznać, że mamy do czynienia z działaniem o znaczeniu lokalnym i zasadnie Wojewoda odmówił wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero odpowiednie skonkretyzowanie planów rozbudowy sieci elektrycznej dla większej ilości odbiorców z uzasadnieniem wniosku jak w uzasadnieniu skargi pozwalałoby na ograniczenie prawa własności dla zrealizowania takiego przedsięwzięcia, ponieważ tylko w takim przypadku przedsięwzięcie mogłoby zostać uznane za inwestycję celu publicznego. Przedstawiona powyżej wykładnia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że nie są zasadne zarzuty skargi, iż organ odwoławczy błędnie odmówił planowanemu przez stronę skarżącą przedsięwzięciu przymiotu działania o znaczeniu lokalnym. Argumenty strony skarżącej, że przedmiotowa inwestycja ma spowodować podłączenie w sumie dwudziestu odbiorców i w rezultacie poprawi standard zaopatrzenia w prąd wszystkich gospodarstw domowych oraz, że rozbudowa sieci elektrycznej jest konieczna dla spełnienia ustanowionych standardów dostarczania energii elektrycznej, są trafne, ale, jak wskazano wyżej, postulowane plany rozbudowy sieci elektrycznej muszą być odpowiednio skonkretyzowane już na etapie ubiegania się o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tylko na podstawie zaproponowanych rozwiązań projektowych dana inwestycja może zostać uznana za mającą znaczenie lokalne. To dopiero uprawnia organy administracji do ingerencji w prawo własności na podstawie powołanego przepisu i z uwzględnieniem przytoczonych wyżej wymogów. Brak skonkretyzowania planów rozbudowy lokalnej sieci elektrycznej prowadziłoby do wykorzystania możliwości z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do realizacji zobowiązań strony skarżącej wynikających z umów zawartych z indywidualnymi odbiorcami. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.