II SA/Wr 55/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek – spr. Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. C. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) Wójt Gminy K. odmówił ustalenia na rzecz P.C. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. S. [...] w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej P. C. nr "[...]Z." wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z. nr[...], położonej na działce o nr ewid. [...] obręb Z. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia [...]r. K. K. – E. N.T. Sp. z o.o. ul. Ś. [...],[...] P., działający w imieniu P. C. Sp. z o.o. ul. S.[...] , [...]-[...] W., wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającym na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej P.C. nr "[...] Z." wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z. nr[...], położonej na działce o nr ewid. [...] obręb Z. Do powyższego wniosku nie dołączono jednak "Kwalifikacji przedsięwzięcia Nr [...] Budowa Stacji Bazowej T. K." (dla stacji bazowej nazwa: "Z." nr.[...] ) wykonanej [...] r. - związku z czym nie mogła być poddana analizie w czasie rozpatrywania wniosku. Nadto wskazano, że w powyższej kwalifikacji stwierdzono, iż przedmiotowa stacja bazowa zlokalizowana będzie na terenach rolnych, a w odległości około 40 m od planowanej inwestycji znajduje się budynek świetlicy wiejskiej, który jest często użytkowany i wykorzystywany przez mieszkańców wsi Z. oraz mieszkańców całej gminy K. Wyjaśniono także, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten sektorowych w odległości do 150 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Podkreślono również, iż wniosek przewidywał, że inwestycja - stacja bazowa - składać się będzie z systemu anten zainstalowanych na projektowanej wieży o wysokości około 50 m oraz urządzeń zasilająco - sterujących umieszczonych w kontenerze osadzonym obok wieży. System antenowy stacji bazowej będzie składał się z anten sektorowych pracujących w systemie [...], [...] i UMTS oraz anteny linii radiowej, które zostaną zainstalowane na wysokości od 40-50 m n.p.t. Dokonując analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że obecnie teren nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego mają zastosowania przepisy art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 powyższej ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich, a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...]r) teren objęty wnioskiem oraz tereny sąsiednie zostały przeznaczone pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z dopuszczoną zabudową jednorodzinną, usługową i terenami zieleni. W przypadku sporządzenia przez Wójta Gminy K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Z. teren objęty wnioskiem oraz tereny sąsiednie, mają być przeznaczone zgodnie ze studium pod zabudowę zagrodową i zabudowę jednorodzinną i usługową. Nadto zauważono, że instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne mogą być zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Właściciele mają zaś prawo do korzystania z własnej nieruchomości, pobierać z niej pożytki oraz rozporządzać nią - zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Nie można natomiast korzystać z nieruchomości w sposób uniemożliwiający lub nadmiernie utrudniający właścicielom działek sąsiednich korzystanie z niej np. poprzez emisję jak w tym przypadku pola elektromagnetycznego. Zdaniem organu I instancji lokalizacja stacji bazowej telefonii k. (w pobliżu istniejącej oraz planowanej zgodnie ze studium zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej) narusza interes prawny właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Nieruchomości zlokalizowane bowiem w strefie oddziaływania stacji bazowej nie będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (trudności w sprzedaży i zabudowie nieruchomości). Możliwość pojawienia się takiej inwestycji z góry przekreśla szansę sprzedaży działek położonych w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Wskazano nadto, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (przy braku planu miejscowego). Przez lokalizację stacji bazowej na działce objętej wnioskiem właściciele działek sąsiednich mieliby zaś ograniczone prawo do wykorzystywania swoich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem planowanym w obowiązującym studium. Wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do zagospodarowania działek sąsiednich. Obowiązek uwzględnienia powyższej zasady w planowaniu przestrzennym (prawa własności) wynika z regulacji konstytucyjnych, w szczególności z art. 21 Konstytucji, gwarantującego ochronę własności. Nadto podkreślono, że budowa masztu telekomunikacyjnego o łącznej wysokości około 50m n.p.t. wraz z systemem antenowym może w negatywny sposób wpłynąć na walory estetyczne panoramy wsi oraz może stanowić dominantę konkurującą z wysokością historycznej zabudowy. Jak dalej wskazano z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywieść można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym: zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy - obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i między innymi wymagania kompetencyjno – estetyczne. Przywołano również, iż w toku prowadzonego postępowania został złożony protest 62 mieszkańców wsi Z. przeciwko planowanej inwestycji, którym wskazano, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło zagrożenie dla zdrowia oraz będzie ograniczało prawa dysponowania nieruchomościami. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 36 i art. 58 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Zdaniem organu do takiej sytuacji doszłoby gdyby została wydana decyzja ustalająca realizację wnioskowanej inwestycji. Jak dalej wyjaśniono organ nie może ponosić kosztów związanych z odszkodowaniem z związku z wydaniem wnioskowanej decyzji, gdy potrzeby tego rodzaju mogą być zaspokojone w inny sposób. W końcowej części uzasadnienia zauważono, że wnioskowana inwestycja nie uwzględnia uwarunkowań, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, w tym uwarunkowań społeczno – gospodarczych. Konkludując wskazano, że po ponownym rozpatrzeniu akt sprawy, w tym po zapoznaniu się z dołączoną "Kwalifikacją przedsięwzięcia Nr [...] Budowa Stacji bazowej telefonii k." oraz mając na uwadze protesty mieszkańców wsi Z. Wójt Gminy K. orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "P. – C." Sp. z o. o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem skarżącej zasadnym jest wydanie decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym, albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 50 ust. 1 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; - naruszenie art. 6 KPA oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady legalizmu; - naruszenie art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 KPA poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie podstawą wydania decyzji odmownej może być treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.; - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 143 KC poprzez przyjęcie, że realizacja projektowanego przedsięwzięcia uniemożliwi lub nadmiernie utrudni właścicielom działek sąsiednich korzystanie z nich, a nieruchomości zlokalizowane w "strefie oddziaływania" stacji bazowej nie będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem; - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 28 i 77 § 1 KPA poprzez przyjęcie dowolnego znaczenia pojęcia "interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich" oraz przyjęcie znaczenia terminu "interes publiczny" całkowicie nieznanego ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepis ten uzasadnia wydanie w sprawie decyzji odmownej, a planowana inwestycja nie spełnia wymogów ładu przestrzennego; - naruszenie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie i mogą stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej; - naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do porządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez dokonanie analizy projektowanego przedsięwzięcia oraz potencjalnego zagrożenia, jakie może ono stwarzać, w całkowitym oderwaniu od jego treści. Motywując zasadność złożonego odwołania wyjaśniono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a żaden z przepisów zastosowanych w sprawie przez organ I instancji nie uzasadnia decyzji odmownej. Decyzja odmowna została tym samym wydana z naruszeniem zasady legalizmu, z powołaniem na argumentację, która w świetle obowiązujących przepisów nie daje podstaw od odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazano, że nie jest jasne, dlaczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odwołał się do "obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K." Wskazano przy tym, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem prawa, nie może więc "obowiązywać" i tym samym stanowić podstawy prawnej do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Za dowolne uznano także twierdzenie organu I instancji, iż realizacja projektowanego przedsięwzięcia uniemożliwi wykorzystywanie terenów sąsiednich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Stanowisko to zostało sformułowane w całkowitym oderwaniu od przedłożonej w toku postępowania kwalifikacji przedsięwzięcia z [...] r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Nie uwzględnia również granic przestrzennych nieruchomości określanych zgodnie w art. 143 KC. Zdaniem odwołującej się spółki materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że w następstwie wybudowania projektowanego przedsięwzięcia właściciele nieruchomości sąsiednich zostaną ograniczeni w zabudowie, również przy uwzględnieniu, że miałaby to być zabudowa zagrodowa, jednorodzinna lub usługowa. Zarzucono także, iż organ I instancji bezpodstawnie również przyjął, że ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich w związku z wybudowaniem stacji bazowej może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i uzasadniać wydanie decyzji odmownej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych w tym przepisie inwestor ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny. Jednocześnie osoby trzecie mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Wyjaśniono więc, iż rozstrzygając o uprawnieniach osób trzecich ustawodawca odwołał się wyraźnie do interesu prawnego, a więc do interesu indywidualnego, konkretnego, aktualnego i sprawdzalnego obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tymczasem – jak podniosła spółka - organ I instancji wydał w sprawie decyzję odmowną powołując się w istocie wyłącznie na interes faktyczny właścicieli nieruchomości sąsiednich, co w świetle obowiązujących przepisów oraz poglądów judykatury nie uzasadnia wydania w sprawie decyzji odmownej. Dalej wyjaśniono, że organ I instancji pominął to, iż przepis z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zasady ogólne, które winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie nakłada na inwestora bezpośrednio żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Podkreślono także, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym powyższych wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne. Organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględnić wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, nie oznacza to natomiast, że każda z tych wartości podlega szczegółowej analizie w toku tego postępowania. Zdaniem skarżącej powyższy przepis odwołuje się do wartości, które wyraźnie przemawiają za ustaleniem w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 ust. 2 w zw. z art.36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywoła bowiem skutku w postaci obniżenia wartości nieruchomości w rozumieniu wskazanych przepisów. Sam zaś fakt powstania na działce nr [...] zabudowy, która w świetle dowodów przeprowadzonych w sprawie nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, nie może być traktowany jako przypadek "obniżenia wartości nieruchomości" w rozumieniu powołanych przepisów. Niezależnie od powyższego stwierdzono jednak, że sama możliwość zastosowania w sprawie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 powyższej ustawy w obowiązującym stanie prawnym nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono również, że w istocie jedyną przyczyną wydania w sprawie przez organ I instancji decyzji odmownej są protesty mieszkańców wsi Z.. Rozstrzygnięcie takie narusza jednak art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wypowiedziana w ten sposób zasada legalności nie dopuszcza, aby podstawą decyzji odmownej w postępowaniu administracyjnym był fakt wniesienia protestów. Zauważono także, że żaden z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu przed organem I instancji nie potwierdził, aby obawy związane z funkcjonowaniem stacji bazowej były w jakikolwiek sposób uzasadnione. Decyzją z dnia [...] r., ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie uzasadnienia wskazano, że dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją Nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. (Nr[...]), w której organ I instancji odmówił P. C. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji telefonii cyfrowej P. C.nr "[...]Z." wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z. nr[...], położonej na działce o numerze ewidencyjnym[...], obręb Z. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Motywując zasadność podjętej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podkreśliło, iż organ I instancji pomimo wskazań zawartych w decyzji z dnia [...] r. (Nr[...]) nie uwzględnił ich w procesie ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy, a tym samym nie straciły one na aktualności. W konsekwencji Kolegium ponownie wskazało na obowiązek uwzględnienia przez organ treści art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z póżn. zm.), który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ I instancji wydając decyzję odmowną nie wskazał przepisów odrębnych, które inwestycja by naruszała. Co więcej, podkreślono, że odmowy nie mogą uzasadniać same protesty mieszkańców wsi Z. Organ bowiem w toku postępowania związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami materialnymi i to na ich podstawie zobowiązany jest załatwić sprawę. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, iż wydając kwestionowaną decyzję organ I instancji ponownie nie zastosował się do skonkretyzowanych w decyzjach z dnia [...] r. (Nr[...]) oraz z dnia [...]r. (Nr[...]) uwag organu odwoławczego. W szczególności wydając decyzję odmowną ponownie nie wskazał przepisów odrębnych, które zamierzenie inwestycyjne by naruszało. Zgodnie natomiast z treścią art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Równocześnie odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którego treść w zasadniczym zakresie odpowiada treści decyzji Wójta Gminy K. dnia [...] r., podkreślono, że podstawą wydania decyzji odmownej nie może być treść uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]r. (Nr[...]) - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 ust. 4 i 5 powyższej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Z powyższego wynika zatem, że studium jest wiążące dla organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, jednakże nie posiada statusu źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. W konsekwencji jego ustalenia nie mogą być podstawą prawną wydawanych decyzji administracyjnych. Wyjaśniono także, że nie może zasługiwać na poparcie stanowisko organu I instancji, zgodnie, z którym lokalizacja planowanej inwestycji wyłączy możliwość wykorzystania działek sąsiednich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, czy też z góry przekreśli szansę na ich sprzedaż. W ocenie Kolegium powyższe stanowisko zostało oparte na miejscowej opinii dotyczącej niekorzystnego wpływu stacji bazowych i anten t. k. na zdrowie ludzkie. To zaś, bez przywołania konkretnych i mających znaczenie dla istoty sprawy okoliczności faktycznych oraz odpowiednich przepisów odrębnych, których naruszenie uzasadniałoby wydanie decyzji odmownej, musi być uznane za pozbawione legalnej podstawy prawnej. Podobnie oceniono argumentację organu I instancji, odwołującą się do protestów mieszkańców wsi Z. oraz możliwości wystąpienia przez właścicieli działek sąsiednich z żądaniami, o których mowa w art. 36 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy. W pierwszym przypadku podkreślono, że negatywne stanowisko lokalnej społeczności, choć stanowi istotną okoliczność sprawy, to równocześnie nie może stanowić dla organu podstawy do wydania decyzji odmownej. W tym zakresie organ administracji publicznej związany jest treścią obowiązujących przepisów prawa i jedynie ich naruszenie - art. 56 ustawy - może stanowić podstawę do odmownego rozpatrzenia złożonego wniosku. Odnosząc się zaś do drugiego twierdzenia podkreślono, że art. 36 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy w swej treści wiąże prawo właścicieli do wystąpienia z żądaniem odszkodowania lub wykupu wyłącznie w sytuacji, gdy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone. W konsekwencji mając na uwadze charakter planowanej inwestycji w ocenie Kolegium przyjęcie w oderwaniu od konkretnych dowodów, że przedmiotowa inwestycja wyłączy lub ograniczy korzystanie z nieruchomości sąsiednich lub ich części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, np. wyłączy możliwość zabudowania działek lub zamieszkiwania ich, nie zasługuje na poparcie. Wskazano przy tym, że skoro ustawodawca przewidział sytuację, w której wskazane wyżej wyłączenia lub ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą nastąpić i równocześnie nie uznał ich za podstawę wykluczającą możliwość wydania decyzji pozytywnej, to równolegle, nie można ich uznać za wystarczające do wydania decyzji negatywnej. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, iż w niniejszej sprawie niezbędne będzie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z równoczesnym zobowiązaniem go do uwzględnienia uwag organu II instancji. W kontekście powyższego Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej się, zgodnie z którym sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając na względzie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że w niniejszej sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła P. "C." Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a dokładniej – z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 KPA poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powołując się na wskazane orzeczenia podkreślono, że w judykaturze sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach. Wykładnia ta jest zaś wyrazem stanowiska, zgodnie z którym przewidziana w art. 138 § 2 KPA możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych w tym przepisie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 KPA. Przesłanką uprawniającą do skorzystania przez organ odwoławczy z możliwości wydania decyzji kasacyjnej są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 KPA. Kompetencje organu w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się bowiem wyłącznie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniesienie odwołania powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. W dalszej części skarżąca spółka wskazała, że organ I instancji trzykrotnie już wydał w sprawie decyzję odmowną, którą organ II instancji po raz trzeci uchylił. Zdaniem skarżącej – stosując w sprawie art. 138 § 2 KPA organ II instancji nie wykazał, dlaczego w jego ocenie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w znacznym zakresie. Uchylając zaskarżoną decyzję organ I instancji powołał się na to, że w sprawie niezbędne jest "przeprowadzenie (...) analizy "charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej, analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". W ocenie skarżącej powyższe okoliczności nie uzasadniają jednak zastosowania w sprawie art. 138 § 2 KPA. Nadto zarzucono, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji w istocie uchylają się od wydania w sprawie rozstrzygnięcia opartego o obowiązujące normy prawne. Zachowanie takie zaś nie tylko narusza konstytucyjne i ustawowe obowiązki organów władzy publicznej, ale również ogranicza skarżącą w wolności działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Ponadto Kolegium podniosło, iż w świetle treści art. 15 KPA do obowiązków organu administracji publicznej należy ochrona dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dla zagwarantowania, której niezbędne jest wydanie w sprawie rozstrzygnięć poprzedzonych przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Powołując się na poglądy judykatury wskazano, że równoległe wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Wyjaśniono także, że osiągnięcie celów, o których mowa wyżej, nie sprowadza się do wydania przez organ administracji publicznej decyzji wyłącznie korzystnej dla strony, ale wyjaśnienia prowadzonej sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaznaczono przy tym, iż potrzeba wyjaśnienia sprawy w znacznej części lub w szerszym zakresie nie może być automatycznie rozumiana jedynie jako potrzeba przeprowadzenia czynności dowodowych poprzez zastosowanie określonej, przeważającej ilości środków dowodowych, ale także jako konieczność wyjaśnienia kilku, a nawet jednej okoliczności, której brak ze względu na jej zasadnicze znaczenie w sprawie jest równoznaczny z niewyjaśnieniem sprawy w znacznej części, tj. w części, w której w świetle zasady dwuinstancyjności, organ II instancji nie może wyręczać organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, podkreślono, iż Kolegium konsekwentnie zobowiązywało organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy. Potrzeba takiego działania związana była z wydaniem przez organ I instancji rozstrzygnięcia w oparciu o okoliczności, które miały stanowić podstawę do odmownego załatwienia wniosku strony skarżącej, w tym okoliczności odwołujących się do interesu społecznego mieszkańców Z., jak również negatywnego oddziaływania objętej wnioskiem inwestycji na zdrowie ludzi, a także na rozwój miejscowości, w której inwestycja ma być zrealizowana. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium mając świadomość potrzeby ochrony w postępowaniu nie tylko interesu indywidualnego, ale także potrzeby zgodnej z przepisami prawa ochrony interesu społecznego oraz interesu samej gminy, podkreśliło potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy pod kątem podnoszonych przez organ I instancji okoliczności, w których jednakże zakresie akta sprawy nie zawierały udokumentowanego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie mogą być kwestionowane i z tego też względu skarga nie może być uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie kwestionowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. podjętą w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz P. C. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej nr "[...]Z." wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z. nr[...], położonej na działce o nr ewid. [...] obręb Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się natomiast skarżąca spółka podnosząc, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do zastosowania dyspozycji z art. 138 § 1 pkt ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Wskazano przy tym, że zarówno organ i instancji jak i organ II instancji w istocie uchylają się od wydania w sprawie rozstrzygnięcia opartego o obowiązujące normy prawne, a zachowanie to nie tylko narusza konstytucyjne i ustawowe obowiązku organów władzy publicznej, ale również ogranicza skarżącą w wolności działalności gospodarczej. Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie zgodził się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Na wstępie niniejszych rozważań zasadnym jest wskazanie, ze stosowanie do postanowień art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, o której mowa w niniejszej sprawie, nie może być podjęta w innych okolicznościach niż te określone w powyższym przepisie. Jednakże wskazać należy, iż zasadność zastosowania przepisu z art. 138 § 2 zawsze należy oceniać mając na względzie regulację art. 136 KPA. Ów przepis stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec tego zważyć należy, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wskazać należy, iż zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.wskazało, że organ i instancji nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie lokalizacja planowanej inwestycji wyłączy możliwość wykorzystania sąsiednich działek zgodnie z ich społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Organ pierwszoinstancyjny nie uzasadnił także twierdzenia, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego będzie skutkowało żądaniem ze strony właścicieli lub użytkowników wieczystych od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części. Zważyć także należy, iż zgodnie z art. 6 KPA organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest więc zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 2006, s. 56). Powyższe oznacza więc, iż w realiach niniejszej sprawy – jak słusznie zauważyło Kolegium – niezbędne jest przeprowadzenie przez organ I instancji analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej, analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. To zaś oznacza, iż celowym jest przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r. (sygn. akt I OSK 1859/06), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Istotne w niniejszej sprawie jest również to, że kwestionując w drodze odwołania decyzję Wójta Gminy K. skarżąca spółka podniosła, iż wnosi o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uczynienie zadość przez organ odwoławczy żądaniom skarżącej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 KPA, która wyraża prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, przez dwa organy, różnych instancji. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji czy też rozpatrzenia zasadności argumentów organu I instancji. Dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest, by rozstrzygnięcia w I i II instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 1223/07). W niniejszej sprawie podjęcie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze merytoryczno - reformacyjnym bez wątpienia naruszałoby opisaną powyżej zasadę. W toku bowiem postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały wyjaśnione istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestie, co oznacza, iż w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji. Wydanie zatem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w niniejszej sprawie przez Kolegium oznaczałoby w istocie ograniczenie pozostałym stronom prawa do obrony, a dokładniej prawa do rozpoznania sprawy przez organ II instancji, w toku którego właściwy organ jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, w tym także merytorycznego ustosunkowania się do argumentów zawartych w odwołaniu. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.