IV SA/Wa 951/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Powiat J. - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. i orzekł, że zespół pałacowo - parkowy położony w Z., pow. j. (działka nr [...] o pow. [...] ha) nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) - dalej w skrócie: dekret. Stan sprawy przedstawia się następująco: Spadkobiercy byłego właściciela ww majątku wystąpili do organu o stwierdzenie, że nieruchomość z obrębu Z., mapa nr [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, na której znajduje się pałac wraz z otaczającym go parkiem, nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2001 r. odmówił stwierdzenia, że ww nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu. W uzasadnieniu organ powołał się na brak prawnego i fizycznego wyodrębnienia zespołu pałacowo -parkowego od pozostałej części majątku, co dowodzić miało istnienia silnego funkcjonalnego i gospodarczego związku między pałacem a pozostałą częścią nieruchomości. Nadto okoliczność, czy dana nieruchomość została przeznaczona następnie na cele reformy rolnej nie ma znaczenia dla ważności przejścia na rzecz Skarbu Państwa i dla stwierdzenia, czy podpadała pod działanie przepisów dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego odwołania - decyzją z [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 4 lutego 2005 r. (sygn. akt IV SA 3190-3193/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując niedopuszczalność drogi administracyjnej. Sąd uznał, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od ww wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 594/05) uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji przyjął, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) - dalej w skrócie: rozporządzenie z 1945 r., może stanowić podstawę prawną orzekania przez organy administracji publicznej czy zespół pałacowo - parkowy podlegał przepisom dekretu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 grudnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2076/06) oddalił skargę na decyzję z [...] lipca 2003 r. Sąd wskazał, iż działka będąca przedmiotem postępowania nie była prawnie wyodrębnioną nieruchomością, lecz była integralną częścią nieruchomości, której powierzchnia przekraczała normy obszarowe określone w dekrecie. Sąd nie podzielił nadto stanowiska, że za nieruchomość ziemską uznać należy wyłącznie nieruchomość o charakterze rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 823/07) - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku z 22 grudnia 2006 r. - uchylił orzeczenie Sądu I instancji oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z [...] lipca 2003 r. Sąd drugiej instancji podniósł, iż dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Dekret nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich. Na cele reformy rolnej przechodziły wyłącznie te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 dekretu, przy czym w odniesieniu do celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu - przejmowane mogły być wyłącznie nieruchomości, które stanowiły tereny a nie obiekty. Organ wydając rozstrzygnięcie na podstawie § 5 rozporządzenia musi ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo – parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy, ani też powiązania finansowe i terytorialne. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem następców prawnych J. D. spełniały wymogi przewidziane do ich przejęcia, dotyczy to także parku z otaczającym go parkiem, który w jego ocenie stanowił integralną część całego majątku w Z. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2011 r. - obecnie zaskarżoną do Sądu - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] lipca 2001 r. i orzekł, że zespół pałacowo - parkowy położony w Z., pow. j. (działka nr [...] o pow. [...] ha) nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że dopuszczalne jest orzekanie przez organ w przedmiocie podpadania części nieruchomości pod przepisy dekretu. Ustalenia wymaga czy dana część stanowiła nieruchomość ziemską, czy mogła być wykorzystywana do prowadzenia produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej oraz czy pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałymi gruntami o charakterze rolniczym. W ocenie Ministra zespół pałacowo - parkowy ze swej istoty nie może być wykorzystywany do prowadzenia produkcji rolniczej. Z kolei kwestia związku funkcjonalnego powinna być rozumiana, jako współzależność, kiedy jedna część majątku nie może funkcjonować bez drugiej i na odwrót. W niniejszej sprawie brak jest, zdaniem organu, takiego związku, ponieważ zespół pałacowo - parkowy pełnił funkcję mieszkaniową, natomiast pozostała część nieruchomości - funkcję gospodarczą. Rozdzielność obu części nieruchomości potwierdzają oświadczenia stron złożone do akt sprawy. Nie podzielił zatem twierdzenia organu I instancji, iż brak faktycznego i prawnego wyodrębnienia zespołu dowodzi, iż był on swoistym centrum majątku i tym samym pozostawał w związku z pozostałą częścią nieruchomości przeznaczoną do produkcji rolnej. Dalej Minister wskazał, iż ocena czy dana nieruchomość lub jej część podlega przepisom dekretu, wymagała również ustalenia czy mogła być wykorzystywana na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 dekretu. W art. 1 ust 2 pkt a - c dekretu wskazano cele o charakterze rolniczym, na które zespół pałacowo - parkowy nie mógł zostać przeznaczony. Z kolei w pkt d i e powołanego przepisu ustawodawca wskazał, że do celów reformy rolnej należą: zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, a także zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Zgodnie z wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną, którą organ obecnie jest związany, na cele wskazane w pkt d i e mogły być przekazywane wyłącznie tereny, a nie obiekty. W ocenie Ministra zespół pałacowo - parkowy należy traktować jako obiekt, stąd brak było podstaw do jego przejęcia na ww cele. Powiat J. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2011 r., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 7 K.p.a. przez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami istotnymi w niniejszej sprawie, - art. 107 § 3 K.p.a. przez nieuzasadnienie orzeczenia w sposób pełny i przekonywujący w oparciu o zebrany materiał dowodowy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 i art. 2 ust 1 lit e dekretu przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że niewyodrębniony prawnie i faktycznie zespół pałacowo - parkowy będący częścią składową majątku ziemskiego, położonego w Z., spełniającego normy obszarowe określone w dekrecie nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu z uwagi na brak związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, podczas gdy przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy spełniał przesłanki do uznania go za nieruchomość ziemską podlegająca przejęciu. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej istniał i przejawiał się brakiem prawnego i fizycznego wyodrębnienia od pozostałej nieruchomości ziemskiej, powiązaniami finansowymi z pozostałą nieruchomością ziemską, utrzymywaniem zespołu pałacowo - parkowego z dochodów gospodarstwa oraz bezpośrednim zarządzaniem nieruchomością rolną przez właściciela. Powołując treść § 5 rozporządzenia z 1945 r. skarżący wskazał nadto, iż niezbędne jest ustalenie czy przejmowana nieruchomość była nieruchomością ziemską, a więc czy podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Okoliczność, że nieruchomość (lub jej część) była zabudowana zespołem pałacowo - parkowym nie wyklucza zastosowania art. 2 ust 1 lit e dekretu pod warunkiem jednak spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie i przejmowania tej nieruchomości na realizację określonych w dekrecie celów reformy rolnej. Zatem sam fakt zabudowania nieruchomości nie stanowi negatywnej przesłanki jej przejęcia. W ocenie skarżącego uzasadnienie organu, co do kwestii istnienia bądź nie istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą częścią majątku sprowadza się do kilku ogólnikowych zdań, bez odniesienia się do materiału dowodowego sprawy, brak również oceny postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Przedstawienie poglądów orzecznictwa sądowego nie wyczerpuje, zdaniem skarżącego, wymogu uzasadnienia faktycznego sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2011 r. odpowiada prawu. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którym na cele reformy rolne podlegały przejęciu nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy, a więc mogły być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, pod warunkiem, że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m. in. w punkcie e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu. Zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu PKWN ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska". Obecnie w orzecznictwie sądowym (np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5 poz. 123; uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2 poz. 23). ugruntował się pogląd, zgodnie z którym na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Nie bez znaczenia pozostaje też pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/99 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. W sprawach dotyczących podpadania bądź niepodadania określonych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organy muszą zatem ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. Z kolei tzw. związek funkcjonalny należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2011 r. - wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - należy uznać za prawidłowe. W szczególności zasadnie organ odwoławczy wywiódł, iż przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 dekretu i ze swej istoty nie mógł być wykorzystywany do prowadzenia produkcji rolniczej. Stwierdzono brak związku polegającego na współzależności tej części nieruchomości z pozostałymi częściami nieruchomości ziemskiej. Zespół pałacowo – parkowy pełnił bowiem funkcję mieszkaniową, natomiast pozostała część nieruchomości funkcję gospodarczą. Rozdzielność obu części potwierdziły strony w złożonych oświadczeniach, które weszły w skład materiału dowodowego sprawy. O istnieniu związku funkcjonalnego nie mogą świadczyć - jak podnosi skarżący – brak prawnego i fizycznego wyodrębnienia zespołu pałacowo - parkowego od pozostałej nieruchomości ziemskiej, istnienie powiązań finansowych z pozostałą nieruchomością ziemską, utrzymywanie zespołu pałacowo – parkowego z dochodów gospodarstwa oraz fakt bezpośredniego zarządzania nieruchomością rolną przez właściciela. W orzecznictwie sądowym już wielokrotnie podkreślano bowiem, że powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo - parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Nie ma zatem znaczenia czy został on fizycznie oddzielony od zabudowań gospodarczych, ani też to czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku (np. wyroki: NSA z 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 686/08; z 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08; czy z 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 659/10). Należy podkreślić, że wszelka działalność rolnicza, odbywała się poza tą nieruchomością - częścią rezydencjalną. Nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości pałacowo - parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego kompleks pałacowo - parkowy był więc całkowicie zbędny. Nadto część pałacowo - parkowa mogła funkcjonować całkowicie samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego, służąc jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela. Kwestia utrzymywania się mieszkańców pałacu z dochodów gospodarstwa rolnego także nie przesądza o istnieniu więzi funkcjonalnej pomiędzy dwiema nieruchomościami, gdyż w przypadku utraty tych dochodów nieruchomość mogła nadal funkcjonować i być finansowana z innych źródeł (np. wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1014/08). Z tych samych względów bez znaczenia pozostaje także fakt zarządzania nieruchomością ziemską bezpośrednio przez właściciela całego majątku, który zamieszkiwał w pałacu. W rozpoznawanej sprawie nie może nadto ujść uwadze, iż kwestia podpadania zespołu pałacowo – parkowego położonego w Z. pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu była już badana przez sądy administracyjne. Ostatnim wyrokiem z 5 czerwca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji z 22 grudnia 2006 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2003 r. W wyroku tym Sąd drugiej instancji wyraźnie podkreślił, iż po pierwsze na cele reformy rolnej mogły być przeznaczane tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu; po drugie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem następców prawych J.D. spełniały wymogi przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i podlegały tym samym przejęciu na cele reformy rolnej, co odnosi się także do pałacu z otaczającym go parkiem; po trzecie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, iż dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarcza związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne. Zatem organ ponownie rozpoznając sprawę związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku z 5 czerwca 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W efekcie powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję, w której - w ocenie Sądu - zaprezentował prawidłową wykładnię art. 2 ust 1 lit e dekretu, będąc przy tym w zgodzie z przepisami postępowania wskazanymi w skardze, a także czyniąc zadość art. 153 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.