II OSK 1211/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1199/11 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 23 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi I.M. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji, argumentując, że w przypadku strony nie zaistniała okoliczność deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej, bowiem skarżąca była zatrudniona w sąsiedztwie stałego miejsca zamieszkania, w okolicy znanej kulturowo i geograficznie. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm. – dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Urzędu odmówił skarżącej przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1211/10 uwzględnił skargę strony i uchylił wydane przez organ decyzje. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że strona podczas okupacji pracowała w pobliżu miejsca zamieszkania w miejscowości Augostopol (miejsce zamieszkania strony - Dąbrowie), a więc nie można uznać, że nastąpiło odizolowanie od środowiska. Zainteresowana miała także możliwość kontaktu z innymi Polakami przebywającymi i pracującymi w miejscowości Augostopol - m.in. B.M. oraz B.C., czego dowodem są zeznania świadków, choć na pewno łączyło się to ze związanymi z nieprzychylnością okupanta trudnościami i ryzykiem szykan z jego strony. Według opinii organu, skarżąca nie przebywała w nieznanym, obcym, wrogim środowisku, co stwarzałoby realne i dotkliwe utrudnienia charakterystyczne dla deportacji, jak w szczególności odmienne warunki klimatyczne, kulturowe, językowe, połączone niejednokrotnie z wrogością miejscowej ludności, które nie tylko mogłyby przekładać się na pogorszone warunki codziennego bytu, lecz odbierałyby wolę przetrwania i nadziei na przerwanie niekorzystnego położenia, czy wskutek zmian na froncie walki, czy też wskutek ewentualnej ucieczki od okupacyjnego pracodawcy. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności konieczna była ocena, czy organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 9 marca 2011 r. Sąd wskazał wówczas, że organ powinien ustalić, czy w tej sprawie nastąpiła deportacja skarżącej w rozumieniu tego pojęcia ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia organu i ocena materiału dowodowego, poczynione dla realizacji tych wskazań, budzą poważne wątpliwości. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponownie lakonicznie stwierdził, że skarżąca pracowała w Augustopolu, w pobliżu miejsca zamieszkania "a więc nie nastąpiło odizolowanie od środowiska". Skarżąca miała także możliwość kontaktu z innymi Polakami przebywającymi i pracującymi w Augustopolu, ponadto nie przebywała ona w nieznanym, wrogim środowisku, co stwarzałoby realne i dotkliwe utrudnienia charakterystyczne dla deportacji. Wobec zaś braku tych cech, zdaniem organu, brak było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu I instancji, z powyższym wnioskiem nie sposób się zgodzić, biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone w toku postępowania przez skarżącą oraz wytyczne i poglądy prawne wyrażone w wyroku Sądu z 9 marca 2011 r. Poza sporem jest bowiem, że skarżąca w styczniu 1941 r. została zabrana z miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości Augustopol, gdzie pracowała w gospodarstwie rolnym Niemca P.S. do końca wojny. Poza sporem pozostaje również, że świadczona przez nią praca miała charakter przymusowy. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast kwestia deportacji. W ocenie Sądu I instancji, zakwestionowanie powyższej przesłanki uznać należy za co najmniej przedwczesne, dodatkowo zaś pozostające w oderwaniu od wytycznych i poglądów, zawartych w wyroku Sądu z 9 marca 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji, ograniczenie się w ponownym postępowaniu do załączenia ankiety osobowej skarżącej oraz materiałów otrzymanych z Fundacji Polsko – Niemieckie Pojednanie, a ponadto odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanowiska prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach wydawanych w "analogicznych sprawach", trudno uznać za realizację wskazań, zawartych w prawomocnym wyroku zapadłym uprzednio w niniejszym postępowaniu. Organ nie ustalił bowiem i nie ocenił w sposób należyty, czy skarżąca mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych, przyjaciół, czy wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których musiała funkcjonować w miejscu deportacji oraz czy zadania wykonywane przezeń adekwatne były do jej wieku. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że często zdarzało się, że dzieci musiały ciężko pracować pod groźbą kary. Stwierdzenie takie skutkuje zaś tym, że deportacja uzyskiwała bardziej dotkliwą formę. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że eksponowana w zaskarżonej decyzji niewielka odległość miejsca świadczenia pracy od wcześniejszego miejsca zamieszkania skarżącej, nie przesądza o braku deportacji w rozumieniu ustawy. Kryterium odległości deportowania nie ma decydującego znaczenia, a ponadto oceniając tę odległość należy mieć na względzie realia okupacyjne (utrudnioną czy wręcz niemożliwą zdolność do przemieszczania się pracowników przymusowych) oraz fakt, że wysiedlenie dotyczyło kilkunastoletniego dziecka (pozbawionego opieki i wsparcia osób bliskich) Sąd I instancji wskazał ponadto, że we wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca wskazała, że okres deportacji trwał od stycznia 1941 r. do stycznia 1945 r., a zatem wynosił blisko 4 lata. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien był zatem między innymi ustalić jak często w tym czasie skarżąca miała możliwość odwiedzania rodziców, czy mogła kontaktować się z resztą rodziny, znajomymi oraz w jakich warunkach przyszło jej żyć i pracować. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie organu, że strona podczas okupacji pracowała w pobliżu miejsca zamieszkania oraz miała możliwość (kwestionowaną zresztą) kontaktu z innymi Polakami, pozostaje całkowicie oderwana od dokonanej w prawomocnym wyroku Sądu z 9 marca 2011 r. wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Z wytycznych Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Łodzi wynika bowiem, że organ powinien był uwzględnić w rozważaniach takie elementy, jak niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem, zmuszanie dziecka do pracy, zagrożenia z tym związane, warunki egzystencji w nowym środowisku, możliwość kontaktu z rodziną. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności te organ całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę stanowią represję w rozumieniu cytowanego przepisu. W ocenie organu, skarżący doznał innego rodzaju represji niż określone w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Po drugie, art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku w sprawie II SA/Łd 1211/10 oraz poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Sądu w sprawie II SA/Łd 1211/10 oraz poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do wyrażonej przez Sąd I instancji oceny prawnej. Dla oceny niniejszego zarzutu konieczna jest ponowna analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 marca 2011 r. w sprawie II SA/Łd 1211/10. Sąd orzekł w nim bowiem, że organ powinien był uwzględnić w rozważaniach takie elementy, jak niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem, zmuszanie dziecka do pracy, zagrożenia z tym związane, warunki egzystencji w nowym środowisku, możliwość kontaktu z rodziną. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności te organ całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oczywiście należy podzielić pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że przepis art. 153 nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy art. 153 p.p.s.a. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 marca 2011 r. w sprawie II SA/Łd 1211/10 jednoznacznie wskazano zakres oceny, którą powinien przeprowadzić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jej nie przeprowadził, dokonując w istocie kolejnej, tożsamej oceny zebranego materiału dowodowego. Tym samym organ naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest więc trafna, a zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone. Wbrew twierdzeniom organu, nie sposób uznać, że organ rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę w kontekście zaleceń Sądu I instancji dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy, o czym mowa wyżej. Zabrakło bowiem oceny charakteru zmiany miejsca pobytu skarżącej, charakteru wykonywanej pracy i warunków, w których przebywała skarżąca. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że organ powinien był ustalić jak często w tym czasie skarżąca miała możliwość odwiedzania rodziców, czy mogła kontaktować się z resztą rodziny, znajomymi oraz w jakich warunkach przyszło jej żyć i pracować. Braki w tym zakresie niewątpliwie stanowią o naruszeniu zasad postępowania dowodowego, o których stanowi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po trzecie, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądziły kwestii zasadności przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Zarzuty stawiane przez Sąd I instancji rozstrzygnięciom Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych są zarzutami o charakterze procesowym, dotyczącymi przede wszystkim oceny materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja organu w jej uzasadnieniu nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć, czy praca przymusowa skarżącej odbywała się w warunkach represji, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Stąd też nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Przeciwnie, wykładnia tego przepisu przedstawiona przez Sąd I instancji jest prawidłowa i uwzględnia zarówno brzmienie cytowanego przepisu, jak i rozważania zawarte we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Oczywistym jest, że każda sprawa administracyjna powinna być traktowana indywidualnie, stąd żeby uniknąć zarzutów w tym zakresie konieczne jest między innymi dokonanie przez organ pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a następnie przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, na co wskazywał już Sąd I instancji w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1211/10. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, czego konsekwencją było prawidłowe uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.