II GSK 318/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 625/11 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w O. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 625/11 odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w O. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji powołał się na treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 92a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz rozdziałem 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych" w zw. z rozdziałem 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.). W oparciu o powyższe przepisy Sąd I instancji podał, iż przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zgodnie z przepisami k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy k.p.a. dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie. Odesłanie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanych w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie można wyłącznie z przyznania w świetle dyspozycji art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prawa zażalenia na postanowienie, wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji stwierdził, że wojewódzkie sądy administracyjne są właściwe do uwzględniania skarg w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W kręgu tych spraw nie mieści się zaskarżone postanowienie, a w szczególności zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że inne niż określone w pkt 1-3 przywołanego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, muszą kształtować bezpośrednio uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, wynikające z przepisów prawa.; - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 87 i art. 88 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r., podtrzymujące postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawych, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlega kontroli przez sąd administracyjny; - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84c ust. 9 oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie, że postępowanie o kontynuowaniu czynności kontrolnych sprowadza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego w zakresie wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumentację na wniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie o kontynuowaniu kontroli, gdyż taki w istocie charakter ma postanowienie wydane na podstawie art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z powołanym przepisem przedsiębiorcy przysługuje zażalenie na postanowienie organu kontroli podjęte w wyniku wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów wymienionych w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Rozpatrując sprzeciw organ kontroli wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub o ich kontynuowaniu. Rozstrzygnięcie wspomnianego zażalenia następuje w drodze postanowienia. Według kasatora, postanowienie wydane w następstwie zażalenia przedsiębiorcy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest to akt stanowiący jedną z przewidzianych prawem form działania administracji publicznej, inny niż decyzja lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, dotyczący obowiązku skarżącej wynikającego z przepisu prawa. Sąd I instancji uznał natomiast, że zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa. Rozważenie zasadności powyższego stanowiska wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie spełnia wymienione warunki. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne, w którym podjęto postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wynikające z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. W związku z tym zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zaskarżone postanowienie spełnia także drugi z wymienionych warunków, gdyż jest aktem z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "administracji publicznej" może być rozważane w ujęciu organizacyjnym, materialnym i formalnym. Z punktu widzenia właściwości sądów administracyjnych istotne jest ujęcie materialne tego pojęcia. Administracja publiczna w ujęciu materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do wspomnianych zadań i kompetencji niewątpliwie należy zaliczyć kontrolę wykonywaną przez władzę wykonawczą wobec podmiotów spoza aparatu administracyjnego. Zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały określone w art. 68 u.s.u.s. Wśród nich wymieniono kontrolę wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.). Zakres kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli Zakładu uregulowano w Rozdziale 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Zgodnie z art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z tym podjęcie przez organ kontroli czynności, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest działaniem z zakresu administracji publicznej mieszczącym się w kompetencjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodać należy, że zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wydanie postanowienia po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę należy do organu kontroli. Ostatnio powołana ustawa nie określa organu właściwego do orzekania w sprawie zażalenia. Jak już wspomniano, do postępowań, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 180 § 2 k.p.a., co oznacza, że organy odwoławcze właściwe w tych sprawach określają przepisy odrębne (art. 181 k.p.a.). Mając na uwadze uregulowania wynikające z art. 123 u.s.u.s. w związku z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia, właściwym do orzekania na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kontynuowaniu czynności kontrolnych na podstawie art. 66 ust. 5 u.s.u.s. jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i zaskarżone postanowienie zostały skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu A. Sp. z o.o. w O., który w żadnym zakresie nie jest podporządkowany organizacyjnie organom wydającym postanowienia. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie spełnia także trzeci z wymienionych na wstępie warunków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie spełnia także przesłankę związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem. Chodzi tu zarówno o uprawnienie przedsiębiorcy do żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i jego obowiązki określone w ustawie, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Postanowienie o kontynuowaniu kontroli stanowi dla inspektora kontroli podstawę do realizacji uprawnień wynikających z art. 87 u.s.u.s., czemu po stronie kontrolowanego odpowiada obowiązek respektowania tych uprawnień (np. udostępnienia składników majątku celem przeprowadzenia oględzin i sporządzenia ich spisu art. 87 ust. 1 pkt 1a u.s.u.s.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę uznał, że przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest ustalenie wyłącznie stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. Zauważyć bowiem należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonym postanowieniu nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie wskazanym przez WSA, lecz rozstrzygał o zasadności zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wspomniane postanowienie charakteryzuje się bowiem wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono bowiem charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uczyni ochronę przedsiębiorcy, przewidzianą art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pełną i realną. W tych warunkach za słuszne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące istnienie podstaw do odrzucenia skargi. Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.