II SA/Wa 869/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi O. T. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji; 2) zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego O. T. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w P., stosując § 8 ust. 7 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył O. T. dodatek funkcyjny o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zainteresowany od dnia [...] maja 2010 r. do chwili wydania rozkazu przebywa na nieprzerwanych zwolnieniach lekarskich, a więc nie wykonuje swych zadań i czynności służbowych, a wobec tego nie może otrzymywać dodatku funkcyjnego w pełnej wysokości. Okoliczność ta jest, zdaniem organu, wystarczającym powodem do obniżenia dodatku funkcyjnego o 30% otrzymywanej stawki, zgodnie z przywołanymi przepisami rozporządzenia, zaś konieczność dostosowania wysokości otrzymywanego dodatku funkcyjnego do obowiązujących w tym zakresie norm uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższą decyzję O. T. uczynił przedmiotem odwołania, zarzucając naruszenie § 8 ust. 7 i § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz art. 104 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że przepisy te mogą stanowić podstawę do obniżenia dodatku funkcyjnego w sytuacji długotrwałej absencji w służbie, spowodowanej chorobą. Podniósł również zarzut naruszenia art. 6, art. 108 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że organ w sposób nieuzasadniony narusza jego interes prawny w okresie choroby, doprowadzając do obniżenia dodatku funkcyjnego, który mu przysługuje. Zakwestionował przy tym także rygor natychmiastowej wykonalności, jaki nadano decyzji, twierdząc, że brak jest przesłanek, które pozwalałyby na niezwłoczne dostosowanie otrzymywanej kwoty dodatku służbowego do wymogów wynikających z przepisów prawa. Uzasadniając odwołanie, O. T. zaznaczył, że decyzja obarczona jest wadą nieważności, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a ponadto rozstrzyga w sprawie, w której poprzednio organ ten już orzekł w tym samym przedmiocie. Komendant Powiatowy Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] obniżył mu bowiem wysokość dodatku funkcyjnego o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł, a następnie Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uchylił ten rozkaz, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ta decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem zainteresowanego, wydanie w takiej sytuacji kolejnej decyzji w tej samej kwestii, kiedy pierwotna sprawa nie została jeszcze zakończona, świadczy o istnieniu podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Komendant [...] Policji, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i podzielając w uzasadnieniu argumenty organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję O. T. postawił zarzuty, jakie sformułował w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo twierdząc, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż jeszcze przed upływem terminu do wniesienia skargi na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] organ I instancji wszczął z urzędu nowe postępowanie w tej samej sprawie i – pomimo złożenia skargi – wydał kolejną decyzję przed podjęciem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co – zdaniem skarżącego – świadczy również o naruszeniu art. 110 kpa, wszak od chwili doręczenia rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] organ był tą decyzją związany. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko, jakie przedstawił w zaskarżonym rozkazie personalnym. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] listopada 2011 r. O. T. przedłożył rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...], mocą którego uchylono w całości rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i umorzono postępowanie I instancji, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 152/11, którym uchylono rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Treść cyt. przepisu wskazuje, że w czasie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant ma zagwarantowane prawo do uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym (m.in. dodatek funkcyjny – art. 104 ust. 2 ustawy o Policji) i innych należności pieniężnych, należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "otrzymuje". Istotne przy tym jest, że ochrona prawa do uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych, należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, w okresie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, którą to ochronę zapewnia powyższy przepis, musi uwzględniać także wszelkie zmiany, mające wpływ zarówno na samo prawo do wymienionych świadczeń, jak i ich wysokość. Jednak, używając pojęcia "zmian", ustawodawca zastrzega, że w okresach ochronnych (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych oraz pozostawanie bez przydziału służbowego) policjant podlega tylko zmianom, które wynikają z nowelizacji prawa. Tym samym, choroba funkcjonariusza, kształtująca jedynie stan faktyczny, w świetle art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie może być powodem do ingerowania – z ujemnym skutkiem – w wysokość przysługującego mu przed jej wystąpieniem uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych. Przyjęcie odmiennej wykładni za prawidłową doprowadziłoby w rzeczy samej do naruszenia funkcji gwarancyjnej i ochronnej omawianego przepisu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie art. 121 ust. 2 ww. ustawy o Policji wskazuje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, niemniej jednak właściwy minister do chwili obecnej z delegacji tej nie skorzystał i nie wydał przepisów wykonawczych, które w sposób odmienny, od zaprezentowanej wykładni art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, regulowałyby kwestię ingerowania w wysokość dodatków do uposażenia w okresie choroby funkcjonariusza. W takiej sytuacji, wobec treści art. 121 ust. 1 ww. ustawy o Policji, długotrwała absencja chorobowa skarżącego nie mogła prowadzić do obniżenia mu dodatku funkcyjnego, albowiem choroba funkcjonariusza nie może być kwalifikowana w kategoriach "zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości", o czym stanowi § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Ze sprawy nie wynika, by w stosunku służbowym skarżącego doszło do zmian, o których mowa w powyższym przepisie. Nie powinno budzić wątpliwości, że zmiana zakresu obowiązków służbowych nie jest tożsama z chorobą funkcjonariusza; nie jest także tożsama ze zmianą warunków służby czy ustaniem innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości, wszak tego rodzaju zmiany w stosunku służbowym najczęściej wynikają z kwalifikowanego aktu administracyjnego organu Policji, ewentualnie zmiany prawa, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tymczasem chorobę skarżącego potraktowano tak, jakby była ona czynnikiem zmieniającym stosunek służbowy, nie zwracając przy tym uwagi na treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. W okresie choroby policjant korzysta z omówionej wyżej ochrony w zakresie przysługujących mu świadczeń pieniężnych, w tym dodatku funkcyjnego, toteż niewykonywanie obowiązków służbowych przez skarżącego z powodu choroby nie mogło stanowić podstawy do obniżenia mu dodatku funkcyjnego w oparciu o § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia. Przedstawione rozważania świadczą o naruszeniu przez organy Policji przepisów prawa materialnego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, toteż Sąd wyeliminował z obrotu prawnego obie decyzje. Sąd nie miał natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności obu podjętych decyzji, o co alternatywnie wnosił skarżący, gdyż kontrola ich legalności nie wskazuje na istnienie kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mocą wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 152/11 doprowadziła do wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zaś na moment orzekania przez Sąd rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nie pozostawał już w obrocie prawnym, gdyż został uchylony w całości rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...], mocą którego umorzono także postępowanie I instancji. Zatem w obrocie prawnym nie ma już decyzji orzekających w tym samym przedmiocie, tj. w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o 30% otrzymywanej stawki, czyli do kwoty [...] zł miesięcznie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę [...] zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).