II SAB/Wa 310/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Fundacja [...] wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o doręczenie: 1. wykazu wszystkich beneficjentów Działania [...], u których Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, samodzielnie lub za pośrednictwem właściwej miejscowo Regionalnej Instytucji Finansującej (na zlecenie PARP), przeprowadziła kontrole doraźne (zwane również wizytami kontrolnymi lub wizytami monitorującymi) w 2010 r.; 2. ilości zrealizowanych lub zaplanowanych wizyt systemowych (planowych) w 2010 r. u beneficjentów Działania [...], wnosząc jednocześnie o podanie wykazu beneficjentów, jeśli u beneficjentów Działania [...] przeprowadzono wizyty kontrolne. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, pismem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], poinformowała wnioskodawcę, że wnioskowane dane dotyczące wykazu beneficjentów objętych kontrolą doraźną przeprowadzoną przez PARP lub za pośrednictwem Regionalnych Instytucji Finansujących w 2010 r. w ramach [...] Działania [...] nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych prawo do informacji publicznej nie obejmuje prawa do umożliwienia przeprowadzania osobistych działań kontrolnych, żądania dokonania oceny wykonania umowy, na co wskazuje treść wniosku F[...]. Jednocześnie poinformowano, że PARP/RIF przeprowadziły w 2010 r. w Działaniu [...] [...] kontroli doraźnych, a w ramach Działania [...] [...] kontrole. Pismem z dnia 01 czerwca 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia 07 lipca 2010 r., Fundacja [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, iż PARP ani nie udostępniła żądanej informacji, ani nie odmówiła jej udostępnienia w formie decyzji. W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu przedmiotowej skargi wyrokiem z dnia 01 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 223/10 zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w W. do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w P. z dnia [...] maja 2010 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz zasądził od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w P. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu wpisu sądowego. Pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości złożyła od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 09 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 461/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Fundacji [...] w P. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 297 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku NSA wskazał, że zobowiązanie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania przedmiotowego wniosku Sąd pierwszej instancji oparł na stwierdzeniu, że żądanie przez Fundację wykazy beneficjentów i ilości zrealizowanych lub zaplanowanych wizyt mają charakter informacji publicznej. W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie nie wskazał jednak motywów takiej oceny. W sprawie nie chodziło bowiem o ocenę, czy wyniki kontroli są informacją publiczną, lecz o wyjaśnienie na podstawie jakiego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie określone w pkt 1 wniosku Fundacji z dnia [...] maja 2010 r. dotyczące wykazu beneficjentów, u których przeprowadzono określone kontrole w 2010 r. jest informacją publiczną. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji tej podstawowej kwestii nie wyjaśnił oraz nie przedstawił pełnej argumentacji przemawiającej za przyznaniem temu wykazowi waloru informacji publicznej. Ponadto NSA zauważył, iż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że wniosek Fundacji dotyczył wskazania ilości kontroli zrealizowanych, jak i zaplanowanych. Przy czym, informacja odnośnie ilości kontroli przeprowadzonych u beneficjentów została już udostępniona. Organ nie może więc pozostawać w bezczynności, a sporu co do zakresu udostępnianych informacji nie można prowadzić w ramach skargi na bezczynność. Kwestia ta oraz rozważenie, czy wykaz planowanych kontroli jest informacją publiczną zostały w tej sprawie pominięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pojęcie informacji publicznej podlega jednakże również pewnym ograniczeniom. Takiego przymiotu nie będzie można przypisać m.in. materii związanej z działalnością organów w indywidualnych sprawach stron postępowania. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 173/09, analizując wniosek o udzielenie informacji o przedmiocie, zakresie oraz wynikach weryfikacji postępowań administracyjnych i wydanych decyzji. Tak określone żądanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dotyczy informacji publicznej, a właśnie działania organów w indywidualnych sprawach. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Analizując przedmiotową sprawę tutejszy Sąd nie dopatrzył się po stronie organu bezczynności. Powiadomił on bowiem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej. Nadto udzielił odpowiedzi na pytanie o ilość przeprowadzonych w roku 2010 kontroli doraźnych, w ramach Działania Programu [...] oraz [...]. W zakresie, w jakim organ nie dopatrzył się występowania w żądanej informacji przymiotu publiczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił sposób rozumowania zaprezentowany przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. Zgodzić należy się z organem, iż pytanie o wykaz wszystkich beneficjentów Działania Programu [...] i [...], u których organ przeprowadził kontrole doraźne, jest pytaniem o działanie organu w indywidualnych sprawach dotyczących beneficjentów. Materia kontroli, realizowania przez beneficjentów umów o dofinansowanie, jest bowiem właśnie sferą indywidualnych spraw stron umowy o dofinansowanie. Materię tę uznać należy za zbieżną z tą, jaką zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej w niniejszym uzasadnieniu sprawie o sygn. akt I OSK 173/09 i która to została potraktowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jako nienosząca znamion informacji publicznej. Realia niniejszej sprawy tym bardziej zaś przemawiają za trafnością poglądu zaprezentowanego przez organ, iż oblig przeprowadzania kontroli realizacji umów o dofinansowanie przez beneficjentów, nie został sformułowany w przepisach prawa. Przeprowadzenie takich kontroli zostało bowiem zastrzeżone w umowach o dofinansowanie. Skoro więc materia kontrolowania beneficjentów znalazła uregulowanie w umowach stron, to tym bardziej świadczy to o indywidualnym, a nie publicznym ich charakterze. Tym bardziej więc wykaz podmiotów, u których kontrole były przeprowadzone, jest informacją w sprawach indywidualnych, nieposiadającą przymiotu informacji publicznej. W ocenie tutejszego Sądu informacją publiczną nie będzie również odpowiedź na pytanie o ilość zaplanowanych wizyt systemowych w 2010 r. u beneficjentów Działania Programu [...]. Zamierzenia organu nie mogą bowiem być skutecznie traktowane jako materia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się do sfery faktów, tj. czynności czy działań, które miały już miejsce. Plany organu nie są zaś zdarzeniami należącymi do ww. kategorii. Brak bowiem jest pewności, czy plany zostaną zrealizowane. Stąd omawiana informacja mogłaby różnić się od rzeczywistości (tj. faktycznie przeprowadzonych kontroli). Ponieważ więc omawiana ustawa nie operuje określeniem "potencjalnej informacji publicznej", wniosek w tym zakresie nie mógł zostać rozpoznany przez organ pozytywnie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku. ----------------------- 3