IV SA/Wa 228/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 228/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz 158 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku A.T. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] stycznia 1978r. przejmującej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. 13,03ha położone we wsi P., gmina P., zapisane w rejestrze pod poz. [...] na E. T. W uzasadnieniu podniesiono, że Naczelnik Gminy w P. decyzją z dnia [...] stycznia 1978r. w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa wyżej opisanego gospodarstwa. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła następczyni prawna poprzedniego właściciela – A. T. Organ zawarł wywody co do istoty i charakteru postępowania nieważnościowego. Analizując następnie materiał dowodowy stwierdził, że E. T. zmarł w dniu [...] lutego 1957r., a spadek po nim nabyli R. T. i I. T. R. zmarł w dniu [...] stycznia 2001 r., a dziedziczy po nim małżonka A. T. Dalej organ podniósł, że przywołany jako podstawa prawna orzeczenia przepis, pozwalał na przejęcie gospodarstw, jeżeli zostały one opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955r. oraz wszelkich innych gospodarstw opuszczonych przez właściciela. Stosownie do przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) za gospodarstwo opuszczone uznawano gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym nie jest ono w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie Ministra wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów, które w oczywisty sposób wykazałyby, że nie doszło do spełnienia warunków pozwalających na owo przejęcie. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazano, że spadkobierca pierwotnego właściciela tj. R. T. od 1966r. mieszkał we wsi N., obecnie przebywa w R., gospodarstwo natomiast wydzierżawiał. Obecnie gospodarstwo pozostaje bez użytkownika. Dalej organ podkreślił, że nie odnaleziono dokumentów, na podstawie których ustalono, że gospodarstwo jest opuszczone i powołał się na moc dowodową dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 kpa), jakim jest decyzja administracyjna. W konsekwencji jego zdaniem należało przyjąć ustalenia poczynione w decyzji z dnia [...] stycznia 1978r, tzn. gospodarstwo wówczas pozostawało bez użytkownika. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A. T. reprezentowaną przez pełnomocnika, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2009r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację podniesioną w decyzji z dnia [...] grudnia 2008r i podkreślił, że w postępowaniu w trybie art. 127 § 3 kpa organ nie może zmieniać sprawy oraz wypowiadać się w przedmiocie nie objętym uprzednim postępowaniem. Kwestionując pierwsze rozstrzygnięcie Ministra wnioskodawczyni zanegowała istnienie przesłanek uprawniających do przejęcia gospodarstwa oraz poddała w wątpliwość sposób wydania decyzji tj. brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji mającej charakter uznaniowy. Organ w tej sytuacji przesłuchał świadka E. S., która oświadczyła że mieszkała w przedmiotowym gospodarstwie do 1978r. Zdaniem świadka dopóki R. mieszkał w N., gospodarstwo było uprawiane. W ocenie Ministra zeznania te nie podważają ustaleń organu, że po wyjeździe R. do N. gospodarstwo było opuszczone. Dalej stwierdzono, że organ dołożył wszelkich starań w celu zgromadzenia materiału dowodowego, nie jest jednak odpowiedzialny za zachowanie materiałów archiwalnych. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła A. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: • naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1061 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych mogły być podstawą decyzji z 1978r. w sytuacji, gdy w chwili jej wydania nie zostały spełnione przesłanki pozwalające zakwalifikować gospodarstwo jako opuszczone, • rażące naruszenie art. 8 i 11 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutu nie wskazania w treści decyzji z 1978r. przyczyn, z powodu których organ skorzystał z tak drastycznego środka jakim było przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1978r. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że decyzja naczelnika Gminy w P. została wydana w niespełna dwa i pół miesiąca po wyjeździe rodziny T. z Polski, w okresie zimowym, gdzie trudno było stwierdzić czy gospodarstwo było uprawiane, a żadna dokumentacja nie zachowała się. W gospodarstwie od 1969r. mieszkała rodzina S. do lata 1978r., kiedy to osoby te wyprowadziły się na skutek działań osób trzecich. Na czas zatem wydania decyzji o przejęciu byli ustaleni użytkownicy gospodarstwa. Dalej skarga podnosi, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkowuje się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu nie wskazania w uznaniowej decyzji naczelnika przyczyn, z powodu których organ skorzystał z tak drastycznego środka jakim było odjęcie własności. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy z dnia 13 lipca 1957r. istniała jedynie możliwość przejęcia gospodarstwa, nie zaś obowiązek. Decyzja uznaniowa powinna być uzasadniona w sposób szczególny, ponieważ z jej treści musi wynikać, że nie nosi ona cech dowolności. Tymczasem uzasadnienie ocenianej decyzji jest lakoniczne, podaje jako powód jej wydania pozostawienie opuszczonej nieruchomości bez użytkownika. Pozostaje pytanie czy to jest wystarczająca przyczyna do przejęcia majątku. Dalej skarga podnosi, że decyzja naczelnika nie wyjaśnia w jaki sposób ustalono, że gospodarstwo jest opuszczone, a brak jest dokumentów, z których wynikałaby ta okoliczność. Dowód z przesłuchania świadka potwierdza natomiast, że gospodarstwo było uprawiane do czasu wyjazdu R. T. do N. Nadto sama decyzja o przejęciu jako spełniająca definicję dokumentu urzędowego nie może zastąpić dowodu, że gospodarstwo było opuszczone. Dowody takie winny lec u podstaw tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wymaga omówienia specyfika unormowania, które stanowiło podstawę prawną wydania ocenianej przez Sąd decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Szczególną podstawę do zastosowania tak radykalnego rozstrzygnięcia, jakim jest stwierdzenie nieważności przewiduje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszym wypadku skarżąca wywodzi uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności z faktu naruszenia prawa, które to naruszenie polegało na przejęciu gospodarstwa, mimo, że nie było ono opuszczone w rozumieniu właściwych przepisów. Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. Niewątpliwie nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (vide wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100). Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w stosowaniu prawa. Dalej w orzecznictwie wyrażono pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, acz niektórzy teoretycy odnoszą ją jedynie do prawa materialnego (vide W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253). Również wśród praktyków występuje takież rozumienie przesłanki naruszenia prawa (vide B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100). Orzecznictwo jednak wypracowało nieco bardziej liberalne stanowisko i rażące naruszenie prawa odnosić się może także do naruszenia wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu prawa procesowego, a w szczególności do zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób oczywisty nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo (tak wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245). Dalej należy podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego, jak również poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W konsekwencji nieuprawnione należy uznać działanie organu polegające na przesłuchaniu świadka na okoliczności konstytutywne dla sprawy tj. ustalenie przy pomocy tego dowodu czy gospodarstwo w dacie wydania decyzji przejmującej było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez kogokolwiek czy też nie. Z akt zgromadzonych w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji musi wynikać, że wbrew zgromadzonym tam dowodom, organ w sposób oczywiście wadliwy przyjął fakt opuszczenia gospodarstwa mimo, że dysponował takimi informacjami, które wskazywałyby na odmienny stan faktyczny. Innymi słowy dysponował takimi środkami dowodowymi, z których wynikało, że gospodarstwo było uprawiane i poddawane stosownym zabiegom. Nie może zaś w celu ustalenia tego faktu przeprowadzać obecnie uzupełniającego postępowania dowodowego, jak uczynił to Minister. Bezspornym jest, że organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym, lecz - co nie zostało zakwestionowane - ten materiał, wskazujący, że gospodarstwo było opuszczone, a jego właściciel w konsekwencji opuścił na stałe Polskę, stanowił podstawę wydania decyzji. Obecnie nie można czynić zarzutu, jak trafnie wywiódł organ, że nie udało się odnaleźć więcej dokumentów. Najprawdopodobniej to stanowiło cały materiał dowodowy, acz nie można wykluczyć, iż poza tym zachowały się jakieś jeszcze inne, nie odnalezione dotąd dowody. Jeśli one wyjdą na jaw w przyszłości, istnieje możliwość wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności i ponownej oceny decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] stycznia 1978r. z uwzględnieniem owych nowych dowodów i okoliczności. Na tym etapie jednakże organ dysponując ściśle określonym zakresem akt trafnie uznał, że gospodarstwo położone we wsi P., gmina P., zapisane na E. T., w dniu [...] stycznia 1978r. było opuszczone. A w żaden sposób nie mógł wywieść, że było odwrotnie tj. organ dysponował informacjami o tym, że gospodarstwo było uprawiane, a mimo tego przyjął, że zostało opuszczone w rozumieniu ówczesnych przepisów. Nie można podzielić zarzutu skargi, że rażącego naruszenia prawa można dopatrywać się w wadliwym uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, a zatem naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Jak już wskazano generalnie istnieje wątpliwość i w konsekwencji pewna niejednolitość stanowisk, czy naruszenie przepisów proceduralnych może zostać potraktowane jako rażące. Orzecznictwo jednak, jak wyżej wskazano, dopuszcza taką możliwość, przy czym warunkuje to związkiem tego naruszenia z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Niewątpliwie oceniana decyzja miała charakter uznaniowy tzn. od organu zależało czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Nie mniej przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeby realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa. W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, że skorzystał z ustawowego uprawnienia, bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to. Nadto trudno uznać, że naruszenie w tym wypadku art. 107 § 3 kpa mogłoby mieć charakter rażący. A mianowicie czy zawarcie szerszych rozważań w tym przedmiocie miałoby wpływ na samo rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu niezależnie, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby takich rozważań, nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło. Jako słuszne, choć nie mające znaczenia w sprawie, należy uznać stanowisko skargi, że organ nie może powoływać się na przepis art. 76 kpa przy ocenie decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Powołany przepis przyznaje szczególną moc dowodową dokumentowi urzędowemu. Niewątpliwie decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, jednakże postępowanie nadzorcze prowadzi się celem sprawdzenia jej legalności i z istoty nie podlega ona takiej ochronie jaką przewiduje art. 76 kpa. Gdyby przyjąć tezę organu to każda decyzja administracyjna korzystając ze szczególnego reżimu dowodowego nie podlegałaby weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym. Stanowiłaby bowiem dowód tego, co zostałoby w niej urzędowo stwierdzone. Taka koncepcja pozostaje w sprzeczności z ideą postępowania nadzorczego, które służy ocenie właśnie decyzji administracyjnej i zakłada możliwość jej wzruszenia. Wynika to oczywiście z różnych ról, w jakich występuje decyzja. Otóż art. 76 kpa reguluje postępowanie dowodowe i w takim dokument urzędowy, w tym decyzja, korzysta ze szczególnej wartości. Jeżeli natomiast decyzja występuje jako rozstrzygnięcie administracyjne, podlegające weryfikacji w postępowaniach nadzwyczajnych, nie stosuje się do niej reguł dowodowych powołanych wyżej. Podstawą przejęcia gospodarstwa były przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenia wykonawczego tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Stosownie do art. 2 ust. 1 gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Powołane zaś rozporządzenie stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie Sądu z akt postępowania nieważnosciowego nie wynika, aby powyższe przepisy zostały w sposób rażący naruszone. Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 8, 11 i 107 §3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.