I OW 128/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Sz. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Sz. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków Z.W. o przyznanie pomocy w postaci skierowania do domu pomocy społecznej oraz zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy w sprawie Prezydent Miasta Sz. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu określonego jako spór kompetencyjny pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta P. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta P. jako organu właściwego do załatwienia sprawy i przyznania Z.W. pomocy w postaci skierowania do domu pomocy społecznej oraz zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent Miasta P. pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. przekazał Prezydentowi Miasta Sz. wniosek Z.W. o przyznanie pomocy w postaci skierowania do domu pomocy społecznej oraz zasiłku stałego. Powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) stwierdził, że Z.W. jest osobą bezdomną, a jego ostatnim miejscem stałego zameldowania jest Sz. Wnioskodawca podał, że z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że Z.W. w ostatnich latach mieszkał na terenie ogródków działkowych w altanie, która nie spełnia kryteriów niezbędnych do uznania jej za lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie oświadczenia złożonego pracownikowi socjalnemu przez osobę o nieustalonej tożsamości, która nie wskazała ani adresu ogródków działkowych w P., na terenie których zamieszkiwał, nie ustalono również, czy osoba ta prowadzi, bądź prowadziła z osobą ubiegającą się o świadczenia wspólne gospodarstwo domowe. Prezydent Miasta Sz. na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalił, że osoba o danych Z.W. była mieszkańcem Sz. i posiadała tu miejsce stałego zameldowania, które opuściła w 1965 r. wymeldowując się w nieznanym kierunku. Co najmniej od 1968 r. przebywał on na terenie miasta P., gdzie w dniu 20 lutego 1968 r. zawarł związek małżeński i gdzie urodziły się jego dzieci. Mieszkał i pracował w P., a z dorosłymi dziećmi utrzymuje sporadyczny kontakt. Żona Z.W. oświadczyła, że z uwagi na swój stan zdrowia i zerwane więzi emocjonalne nie jest w stanie zapewnić mu opieki. Od dzieci wyżej wymienionego nie przyjęto żadnych oświadczeń w kwestii, czy będą w stanie zapewnić mu opiekę po opuszczeniu szpitala. W ocenie wnioskodawcy zgromadzone przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. dokumenty wskazują, iż centrum życiowym Z.W. było miasto P., gdzie od wielu lat mieszkał, i pracował. Odwołując się do treści art. 25 K.c. stwierdził, że miejsce zamieszkania w rozumieniu tego przepisu nie odnosi się do miejsca pobytu w znaczeniu mieszkania, czy lokalu, lecz miejscowości, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego w niej pobytu. O zamiarze mogą świadczyć wszelkie zewnętrzne przejawy tego zamiaru np. posiadanie dzieci, które w danej miejscowości uczęszczają do szkoły, podjęcie zatrudnienia, uczestnictwo w różnych formach pomocy oferowanych w tym miejscu itp. Zdaniem wnioskodawcy nie ulega zatem wątpliwości, iż w świetle art. 25 K.c. miejscem zamieszkania Z.W. jest miasto P., a konsekwencji organ tej gminy jest właściwy do załatwienia jego sprawy. Podkreślił, że fakt bezdomności, osoby ubiegającej się o świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie został dostatecznie wyjaśniony. W tym zakresie zakwestionował oświadczenia złożone przez osobę o nieustalonej tożsamości, która nie wskazała nawet lokalizacji ogródków działkowych na terenie których wnioskodawca miał mieszkać, przy braku jednoczesnych ustaleń, czy zajmował on lokal mieszkalny na terenie tego miasta (w szczególności pod adresem wskazanym w deklaracji podatkowej). Poza tym zauważył, że nie próbowano dokonać jakichkolwiek ustaleń z samym zainteresowanym – Z.W. Ponadto, powołując się na art. 54 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej wskazał, że zasadą jest, że osobę wymagającą skierowania do domu pomocy społecznej kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Ma to swoje uzasadnienie w konieczności umożliwienia jej kontaktów z rodziną i innymi osobami bliskimi. W tym zakresie wskazał na oświadczenie M.G. - córki Z.W., z którego wynika, że utrzymuje ona kontakt z ojcem. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy, zwłaszcza w przypadku osoby, która co najmniej od 43 lat mieszka w P. Prezydent Miasta P. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Sz. jako organu właściwego sprawie. W uzasadnieniu podał, że ostatnim miejscem zameldowania Z.W. na pobyt stały był Sz. Z poczynionych ustaleń wynika, iż od dłuższego czasu mieszkał on w altanie działkowej, która nie może zostać uznana za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W ocenie uczestnika postępowania jest on zatem osoba bezdomną. A zatem czasokres przebywania Z.W. w P., nawet z zamiarem z stałego pobytu nie może mieć w sprawie znaczenia. W związku z tym właściwość organu w tej sprawie powinna być ustalona w oparciu o art. 101 ust. 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta Sz. Ponadto, Prezydent Miasta P. podał, że od dnia 12 września 2011 r. Z.W. przebywa w Wielkopolskim Centrum Pomocy Bliźniemu Monar- Markot w R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, iż wnioskodawca błędnie określił charakter sporu, którego rozpoznawany wniosek dotyczy. Poza wnioskodawcą - Prezydentem Miasta Sz., uczestnikiem tego postępowania jest Prezydent Miasta P. Oznacza to, że wniosek ten dotyczy sporu o właściwość (sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego), a nie sporu kompetencyjnego (sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej). Wniosek został zatem złożony w sprawie sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania wniosku przypomnieć należy, że zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej określają art. 21 § 1 i 2 K.p.a. Przepisy zawarte w ustawach materialnych mogą jednak wprowadzać odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej lub regulować pewne odstępstwa od zasad ustalania właściwości miejscowej (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 156). Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.), właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm.). Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. Z.W. nie jest niegdzie zameldowany. Od dnia 12 października 2011 r. przebywa w Wielkopolskim Centrum Pomocy Bliźniemu Monar- Markot w R. w którym pobyt ma charakter tymczasowy. Skoro nie ma on miejsca zamieszkania, to właściwości organu nie może ustalić w oparciu o art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Natomiast fakt jego bezdomności nie został wyjaśniony. Z kolei, art. 14 cyt. ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.2), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. A zatem, w przypadku, gdy żadna z miejscowości nie może być uznana za miejscowość, w której osoba ubiegająca się o świadczenie przebywa z zamiarem stałego pobytu zastosowanie znajdują normy ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Jeżeli zaś nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie (art. 21 § 2 K.p.a.). Oznacza to, że w zakresie w jakim ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepisy cyt. ustawy o pomocy społecznej, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 K.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że wniosek Z.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz przyznanie zasiłku stałego został złożony w dniu 7 czerwca 2011 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie Filia N.M. w P., to organem właściwym dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania jest Prezydent Miasta P. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.