II SA/Wr 692/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi K.D. van Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.D.v.Z. na decyzję Starosty J. z dnia [...] maja 2009r., Nr [...], wnoszącego sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, polegających na utwardzeniu placu celem umożliwienia wjazdu i przejazdu na działki nr 406/13, 406/6, 406/5 w W., Wojewoda na podstawie przepisu art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest, posługując się odpowiednimi przepisami, do dokonania oceny treści zgłoszenia mając na uwadze ewentualne wystąpienie przyczyn zobowiązujących ten organ do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./ - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub po dokonaniu prawidłowego zgłoszenia wykonania robót budowlanych, niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenia inwestor winien dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonania nie może przystąpić przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Taki bowiem okres ustawodawca zagwarantował organowi na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zgłoszeniu inwestor winien określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 niniejszej ustawy, tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Definicja działki budowlanej zamieszczona jest natomiast w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jej brzmieniem przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zgłoszenie z dnia 7 maja 2009r. objęto zamiar wykonania utwardzenia terenu w celu umożliwienia wjazdu i przejazdu przez działki nr 406/13, 406/6, 406/5 w W.. Utwardzenie zaś tego terenu będzie - zgodnie z opisem wnioskodawcy- polegało na ułożeniu, na gruncie, płyt betonowych o wym. 1200x800x120. W/w działki przeznaczone do utwardzenia, zgodnie z mapą ewidencji gruntów dołączoną przez inwestora do zgłoszenia oraz znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów sporządzonym na dzień 13 maja 2009r., są działkami rolnymi, oznaczonymi w ewidencji symbolem PS III - pastwiska. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że przedmiotowe działki nie są działkami budowlanymi, a realizacja niniejszego zamierzenia nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. W świetle obowiązujących przepisów prawa wykonanie utwardzenia działek, które nie są działkami budowlanych, wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organ podkreślił, że z ustaleń w zakresie zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego wynika, że tylko działka nr 406/13 jest objęta obowiązującym miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego gminy S.K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia 24 września 1997r. (Dz.Urz.Woj.J. Nr [...] poz. [...]). Pozostałe działki, tj. nr 406/6 oraz 406/5 nie są objęte wyżej wymienionym planem zagospodarowania przestrzennego. Zapisy obowiązującego planu dopuszczają w tym miejscu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan również dopuszcza możliwość czasowego wykorzystania terenów pod funkcje odmienne niż ustalone w planie i na warunkach odmiennych od ustaleń regulacyjnych jeśli funkcje te nie powodują pogorszenia stanu środowiska, nie tworzą konfliktu sąsiedztwa z funkcjami i urządzeniami istniejącymi lub mogącymi powstać w ramach realizacji planu. Fakt ten stwarza inwestorowi, w tej właśnie części, możliwość ubiegania się o realizację zamierzenia budowlanego po uprzednim przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunty budowlane. Natomiast inwestowanie na części terenu działek, który nie został objęty planem zagospodarowania przestrzennego gminy S.K., wymaga w ocenie tegoż organu - uprzednio uzyskania przez inwestora, dla tego terenu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wiąże się to bowiem ze zmianą zagospodarowania terenu - przepis art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym. Nadto organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem odwołującej się, że wjazd i wyjazd z przedmiotowych działek nie "stykają się z drogą publiczną". Działka nr 406/6, na której planowane jest utwardzenie, sąsiaduje z działką nr [...] - drogą. A zatem lokalizacja wjazdu na utwardzoną część działki nr 406/6 z drogi publicznej wymaga uzgodnienia z zarządcą istniejącej drogi. Reasumując powyższe, Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu inwestycji zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wymienionych w przepisie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a jej realizacja narusza również inne przepisy - ustawę o planowaniu przestrzennym, z powodu braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla części przedmiotowych działek. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie Starosty J. w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe, wobec czego utrzymał ją w mocy. W skardze na powyższą decyzję K.D.V.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji celem wykonania robót budowlanych w trybie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawo budowlane. Skarżąca podkreśliła, że wbrew ustaleniom organów: 1. jest właścicielką całego terenu objętego zamiarem robót budowlanych, 2. nie zamierza wybudować na posiadanych przez siebie działkach stałej drogi w rozumieniu prawa budowlanego, a jedynie utwardzić cześć terenu w celu umożliwienia wjazdu i przejazdu przez własne działki w sposób odpowiadający aktualnemu stopniowi rozwoju cywilizacji, aby nie niszczyć i nie degradować środowiska, 3. działki nr 406/13, 406/6 i 406/5 nie są w całości działkami rolnymi, gdyż przynajmniej częściowo objęte są planem zagospodarowania terenu dopuszczającym zabudowę, więc w tej części są działkami budowlanymi, 4. zamierzony zakres utwardzenia nie ma mieć charakteru trwałego, ani w części samego wjazdu, ani w części działek nie stykającą się z drogą publiczną, a tylko takie roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę i uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej. Zatem – zdaniem skarżącej – nie zachodzą warunki dla wniesienia sprzeciwu przez Starostę J., albowiem nie istnieją przesłanki z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Ponadto skarżąca podkreśliła, że organ nie może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, bo ich realizacja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie może spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa łudzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Skarżąca zarzuciła także organom, że nie zbadały czy dla zgłoszonej inwestycji wymagane jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, str. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołączyć też trzeba oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2009r., Nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających – jak to określiła w zgłoszeniu skarżąca - na utwardzeniu placu celem umożliwienia wjazdu i przejazdu na działki nr 406/13, 406/6, 406/5 w W.. Wskazać należy, że zgodnie z w/w przepisem art.30 ust.6 pkt.1 i 2 - właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" /ust. 1/ oraz "roboty budowlane" /ust. 2/ niewymagające pozwolenia na budowę. Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań, należy przyjąć, że zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych niewymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Inwestor chcąc zatem realizować określone roboty i obiekty budowlane, które – jego zdaniem - nie wymagają pozwolenia na budowę, musi wykazać, że planowane zamierzenie mieści się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie. Niesporne jest w sprawie, że pismem z dnia 7 maja 2009r. inwestor – K.D.v.Z. – zgłosiła zamiar wykonania, cyt. "robót budowlanych polegających na utwardzeniu placu poprzez ułożenie płyt betonowych na obecnej nawierzchni, bez zdejmowania warstwy ziemi i wykonywania podsypek...", wskazując, że płyty o wymiarach 1200x800x120 będą ułożone celem umożliwienia wjazdu i przejazdu na działki nr 406/13, 406/6, 406/5 w W.. Niewątpliwe jest także w sprawie, że do owego zgłoszenia skarżąca załączyła "SZKIC" planowanej inwestycji, z którego to opracowania wynika, że owe utwardzenie przebiega przez w/w trzy działki, gdzie od strony południowej wjazd /zjazd/ na działkę nr 406/6 zlokalizowany jest bezpośrednio przy drodze oznaczonej jako działka nr 443/2, a wymiary planowanej inwestycji to: szerokość - 3,2 m, zaś długość - 84 m, Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że przedmiotowe utwardzenie nie mieści się w katalogu budów jak i robót budowlanych wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a określonych w w/w art.29 ust.1 i 2 Prawa budowlanego. Istotny jest tutaj przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Oznacza to tym samym, że wykonywanie tego rodzaju robót na gruncie nie będącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z definicją legalną działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jak zaś wynika z akt sprawy, tj. z wypisów z rejestru gruntów sporządzonych na dzień 13 maja 2009r., wyżej oznaczone działki przeznaczone do przedmiotowego utwardzenia, są to użytki rolne, oznaczone w ewidencji symbolem Ps III - pastwiska. Potwierdza to także przedłożony przez skarżąca do zgłoszenia "SZKIC", zawierający tak wymiary planowanej inwestycji jak i jej lokalizację. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W myśl zaś § 68 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - użytki rolne dzielą się na: pastwiska trwałe, oznaczone symbolem – Ps. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy - ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Art. 11 ust. 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do m.in. klasy III, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne /a co ma miejsce w niniejszej sprawie/ - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Niewątpliwie jest zatem, że opisane wyżej działki, objęte zgłoszeniem nie są działkami budowlanymi. Stąd realizacja wnioskowanej przez skarżącą inwestycji nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane i wymagać będzie uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 29 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S.K., zatwierdzonym uchwałą z dnia 24 września 1997r., Nr [...] (publ. Dz.Urz.Woj.J. Nr [...] poz. [...] z dnia [...]r.), tylko działka nr 406/13 znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem D37MNz. Uwzględniając powyższe – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – działka nr 406/13 będzie mogła zostać oddana pod zainwestowanie, po uprzednim przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunty budowlane. Natomiast inwestowanie na działkach nr 406/6 oraz 406/5 będzie wymagało uprzednio uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy tych terenów, jako, że wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu /art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd w pełni podzielił stanowisko organów, w konsekwencji przyjmując, że organy zasadnie zakwalifikowały planowaną inwestycję do robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, a ponadto jej realizacja narusza przepisy w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z powodu braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla części przedmiotowych działek objętych zgłoszeniem. Stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi, a wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.