IV SA/Wa 2263/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. P. i V. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Burmistrz K. po rozpatrzeniu wniosku R. i V. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczo- garażowego na działce nr ewid. [...] obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m. in., że działka stanowiąca teren inwestycji sąsiaduje z działkami nr ewid. [...], [...] i [...] należącymi do osób fizycznych oraz działką nr ewid. [...] stanowiącą drogę dojazdową łączącą się z działkami nr ewid. [...] i [...] będącymi drogami dojazdowymi zapewniającymi dostęp do drogi publicznej- ulicy [...]. W dniu 21 kwietnia 2010 r. od decyzji tej odwołanie wniosła M. O., która podniosła, że została pominięta jako strona postępowania. Podała, że jest współwłaścicielką działki nr [...], a dostęp działki nr [...] do drogi publicznej (ulicy [...]) może być zapewniony wyłącznie przez działki prywatne [...] i [...], o statusie dróg dojazdowych, obie o szerokości 3,5 m i tylko łącznie mogą zaspokoić wymagania ustawowe w zakresie minimalnej szerokości dla drogi dojazdowej, łączącej teren planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreśliła, że dla tej samej działki (nr [...]) toczyło się wcześniej postępowanie administracyjne w tym samym zakresie, z wniosku poprzedniego właściciela, w którym to postępowaniu jej prawa jako strony nie były wówczas kwestionowane. Z tego też względu, niezrozumiałe jest pominięcie jej w obecnie prowadzonym postępowaniu, o którym nie została poinformowana, a wydaną już decyzje otrzymała "do wiadomości". W piśmie z dnia 19 maja 2010 r. przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy Burmistrz K. podał, że zaskarżona decyzja została doręczona M. O. do wiadomości w dniu 7 kwietnia 2010 r., natomiast odwołanie wpłynęło 21 kwietnia 2010 r. W związku z tym należy przyjąć, że w przypadku uznania skarżącej za stronę postępowania, odwołanie wniesiono w terminie otwartym do jego wniesienia. Nadto w piśmie tym burmistrz stwierdził, że M. O. nie jest stroną postępowania ponieważ ma interes faktyczny, a nie prawny i postępowanie odwoławcze powinno być umorzone. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. O. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż z aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] oraz [...] nadesłanego przez Burmistrza K. na wezwanie Kolegium wynika, że M. O. jest współwłaścicielką działki nr [...]. Zgodnie zaś z warunkami w zakresie obsługi komunikacji określonymi w punkcie 4 zaskarżonej decyzji, działka inwestycyjna ma być skomunikowana z drogą publiczną przez działkę nr ewid. [...] i [...], której skarżąca jest współwłaścicielką. Organ podkreślił, że wszyscy współwłaściciele działki nr [...] - drogi prywatnej, powinni wyrazić zgodę na zapewnienie dojazdu przez tę działkę (drogę prywatą dojazdową- zgodnie z przedłożoną mapą i oznaczeniem tej działki symbolem "dr" w ewidencji gruntów) przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że skoro organ pierwszej instancji nie uznał M. O. za stronę, to terminem do wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji, jest termin do wniesienia odwołania przez osoby, które organ ten uznał za strony. W sprawie niniejszej najpóźniej upływał termin do wniesienia odwołania przez R. P., dla którego przesyłka była awizowana 6 kwietnia 2010 r. i po raz drugi 13 kwietnia 2010 r. W świetle powyższych ustaleń Kolegium przyjęło, że decyzja stała się ostateczna w dniu 20 kwietnia 2010 r., zaś odwołanie zostało wniesione 21 kwietnia 2010 r., a więc 1 dzień po terminie. Natomiast strona nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu. W ocenie Kolegium nie miał znaczenia dla zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania fakt doręczenia jej decyzji przez organ pierwszej instancji, gdyż nie była ona uznana za stronę postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. wniosła do tutejszego Sądu M. O., kwestionując sposób obliczenia terminu do wniesienia przez nią odwołania na podstawie terminów odbioru korespondencji przez inną stronę postępowania R. P., "czyniąc i to wszakże rażąco błędnie", gdyż przyjmując nawet, że gdyby R. P. odebrał korespondencje w dniu drugiej awizacji tj. 13 kwietnia 2010 r., to termin na odwołanie upływałby w dniu 27 kwietnia 2010 r., a nie jak wyliczyło SKO w dniu 20 kwietnia 2010r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się ze skargą M. O. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p. p. s. a. uwzględniając w/w skargę w całości uchyliło własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. i jednocześnie na podstawie art. 138§2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. z dnia [...] marca 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skarga M. O. na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zasługuje na uwzględnienie w całości. Przyznało, że przez pomyłkę błędnie obliczyło termin do wniesienia odwołania przez skarżącą, która nie została uznana za stronę przez organ pierwszej instancji. Potwierdziło, że najpóźniej upływał termin do wniesienia odwołania przez R. P. (awizowano 6 kwietnia 2010 r. i po raz drugi 13 kwietnia 2010 r. na okres do 20 kwietnia 2010 r. Zatem od 21 kwietnia należało liczyć termin do wniesienia odwołania przez R. P. Prawidłowo termin ten upływał dnia 4 maja 2010 r., zaś M. O. wniosła odwołanie dnia 21 kwietnia 2010 r., a więc w terminie do wniesienia odwołania przez R. P. Jednocześnie Kolegium podtrzymało stanowisko, że fakt doręczenia M. O. decyzji przez organ pierwszej instancji, co nastąpiło 7 kwietnia 2010 r. w sytuacji, gdy nie została ona uznana przez ten organ za stronę postępowania, nie ma znaczenia dla zachowania przez nią terminu do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego SKO uznało za zasadne rozpatrzenie odwołania M. O. W ocenie Kolegium M. O. jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...] stanowiącej wraz z działkami nr ewid. [...] i [...] dojazd do przedmiotowej inwestycji od strony drogi publicznej (ul. [...] - droga powiatowa), jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i nie brała udziału w tymże postępowaniu. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji niezasadnie nie uznał M. O. za stronę i naruszył art. 10§1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia jej udziału w postępowaniu, co uzasadniałoby w stosunku do zaskarżanej decyzji, gdyby stała się ostateczną zarzut z art. 145§1 pkt. 4 k.p.a. Kolegium uznało, że jest obowiązane wskazaną przesłankę wznowieniową uwzględnić w trybie odwoławczym, uchylając zaskarżoną decyzję w całości do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja Kolegium została zaskarżona do tut. Sądu przez R. i V. P., reprezentowanych przez radcę prawnego, który wniósł o jej uchylenie zarzucając rażące naruszenie prawa: - art. 28 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do uznania M. O. za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących, - art. 61 §1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu mogącego mieć wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie tych przepisów podczas ustalania zakresu obszaru analizowanego. -art. 10 § 3 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji bez podania elementów koniecznych uzasadnienia wynikających z przedmiotowej regulacji. Pełnomocnik skarżących wywiódł, że skoro dla potrzeb ustalenia nowej zabudowy, przepisy w/w rozporządzenia wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", to należy przyjąć, iż wyznaczenie tego obszaru jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Autor skargi wykazał, że obszar analizowany powinien być zakreślony w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki, co przy szerokości 21,93 m przedmiotowej działki, oznacza, że wielkość ta powinna wynosić 65,79 m, a tak określony obszar nie obejmuje swoim zasięgiem w żadnej mierze działki nr [...], której współwłaścicielką jest M. O. Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy nie przeprowadził kontroli w zakresie poprawności określenia obszaru analizowanego. Ponadto w skardze stwierdzono, że dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] prowadzi bezpośrednio przez działkę nr [...] oraz nr [...]. Pojęcie dostępu do drogi publicznej, należy rozumieć możliwie jak najszerzej, gdyż ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Zdaniem autora skargi brak jest podstaw do przyjęcia, iż wszelkie kwestie dotyczące dostępu do drogi publicznej z działki nr [...], w tym również te odnoszące się do ustalenia interesu prawnego w kontekście art. 28 kpa właścicielki działki nr [...] należy rozpatrywać biorąc pod uwagę wszystkie trzy działki przez które możliwy jest dostęp do drogi publicznej, tj. działkę nr [...], [...] oraz [...]. Strona skarżąca podkreśliła, iż obłędnym uznaniu przez SKO M. O. za stronę świadczy również to, że do działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy swobodny dostęp z drogi publicznej tj. ulicy [...] możliwy jest z wyłączeniem działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że M. O. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez nią odwołania od decyzji Burmistrz K. z dnia [...] marca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek R. i V. P. Kolegium w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. rozpatrzyło skargę M. O., wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r., którą uchyliło zaskarżone postanowienie, uznając tym razem, że odwołanie jej zostało złożone z zachowaniem ustawowego siedmiodniowego terminu do jego wniesienia. Tą samą decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania M. O., orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] marca 2010 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę na tę decyzję Kolegium wydaną w trybie autokontroli wnieśli R. i V. P., kwestionując w niej interes prawny M. O., tym samym jej legitymację do bycia stroną w postępowaniu o warunki zabudowy. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż art. 54 § 3 ww. ustawy stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji publicznej. Jedynym warunkiem jaki musi zostać spełniony, aby organ mógł zastosować tę instytucję, jest uwzględnienie przez ten organ w całości skargi do sądu administracyjnego. Ocena, czy wskazana przesłanka została spełniona, powinna zaś nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze. W zasadzie przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. Za zgodne z dyspozycją omawianego przepisu należy więc także uznać uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli takie żądanie zostało zawarte przez stronę w skardze (zob. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 s. 106). Powszechnie przyjmuje się, iż celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgodka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s. 146). Zauważyć trzeba, iż kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest dokonywana wyłącznie "pod względem zgodności z prawem" (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stwierdzić trzeba również, że organ administracji publicznej, który działa w trybie autokontroli i niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji na podstawie innych kryteriów niż sąd administracyjny. Może on więc dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia jedynie pod względem jej zgodności z prawem. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy podnieść kwestię wyłączenia członków Kolegium od udziału w rozpatrywaniu tej samej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2010 r., sygn. akt 688/09, lex 597781 ) stwierdził, iż faktycznie ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający. W uzasadnieniu wyroku podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi wynik rozpoznania i uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji tego samego organu, w ramach instytucji autokontroli. Organ ten przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu we własnym zakresie ją rozpoznaje, wydając decyzję, której rozstrzygnięciem jest uwzględnienie skargi w całości. Dokonuje zatem oceny (analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny) tak w zakresie procesowym jak i materialno-prawnym (zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego) wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. W składzie sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę w razie nie zastosowania instytucji autokontroli nie mógłby brać udziału sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Również oceny tej skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym. W tym więc zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 ma odpowiednie zastosowanie w takim przypadku, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny w takim samym składzie osobowym. Pomimo, iż w decyzji autokontrolnej (art. 54 § 3 p.p.s.a.) rozpatrując skargę strony na własną decyzję organ kolegialny dokonując kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia stwierdza, iż uznaje zaskarżoną decyzję za wadliwą i orzeka odmiennie ze wskazaniem, że uznaje skargę w całości za słuszną, wynik tej kontroli może opierać się na błędnej ocenie zarówno w kwestii przekonania o uwzględnieniu skargi w całości, jak też zasadności zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Faktycznie ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno zatem nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w trybie autokontroli przez Kolegium orzekające w składzie, w którym brało udział dwoje tych samych członków Kolegium w wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. , tj. K. Z. i A. D. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Skoro taka sytuacja miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonej decyzji, to Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W następnej kolejności wymaga wskazania, że Kolegium rozpoznając skargę M. O. na postanowienie własne z dnia [...] lipca 2010 r. powinno najpierw wnikliwie wyjaśnić, czy ma ona interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań wskazujących, iż ta istotna kwestia była przedmiotem dokładnych wyjaśnień organu odwoławczego. Fakt, że M. O. jest współwłaścicielką działki ew. nr [...] stanowiącej wraz z działkami ew. nr [...] i [...] drogę dojazdową do drogi publicznej dla działki nr [...], w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie przesądza o jej legitymacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący R. i V. P. kwestionują przyjęcie przez Kolegium legitymacji M. O. do bycia stroną, podnosząc, iż działka [...], nie graniczy bezpośrednio z ich działką nr [...]. Twierdzenie to znajduje oparcie w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący brak przymiotu strony M. O. upatrują w tym, że dojazd do ich działki nr [...] do drogi publicznej - ulicy [...] będzie prowadził bezpośrednio przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...], czyli poza działką [...], której współwłaścicielką jest M. O. Analiza akt administracyjnych nie wyklucza takiego przedstawianego przez skarżących rozwiązania w zakresie drogi dojazdowej do ich działki, przewidzianej do zabudowy. W tych warunkach kwestia ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w rezultacie którego organ odwoławczy będzie dopiero uprawniony do uznania lub odmowy uznania legitymacji prawnej M. O. do bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa w przedmiotowym postępowaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazać zawartych w niniejszym wyroku, rozważając przy tym czy zachodzą lub nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. orzekł, jak sentencji.