II OSK 410/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1188/11 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/11, oddalił skargę T. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie, w związku z pismem Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w Wołominie, wszczął postępowanie w sprawie samowolnego zamontowania dodatkowych drzwi wejściowych otwieranych na klatkę schodową do lokalu nr 11 i nr 12 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. [...] 10 w Wołominie. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że lokatorzy lokali nr 11 i 12 samowolnie wykonali montaż dodatkowych drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz. Pismem z dnia 9 lipca 2010 r. Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego w Wołominie poinformowała, iż Mirosław Rowicki – zamieszkały w lokalu nr 12, w dniu 2 lipca 2010 r. zdemontował przedmiotowe drzwi. Następnie w dniu 8 lipca 2010 r. T. L. złożyła w organie powiatowym pismo, w którym oświadczyła, iż dokonała demontażu dodatkowych drzwi do lokalu nr 11. Ponadto pismem z dnia 12 lipca 2010 r. oraz z dnia 4 października 2010 r. skarżąca zwróciła się do PINB w Wołominie o przesłanie kopii z protokołu oględzin z dnia 29 czerwca 2010 r. oraz o udzielenie informacji dot. zabudowy korytarza lokalu nr 12 w przedmiotowym budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia 11 października 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego montażu dodatkowych drzwi do lokalu nr 11 i nr 12 w budynku przy Al. [...] 10 w Wołominie. Mazowiecki Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w Wołominie z dnia 11 października 2010 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego i słusznie umorzył postępowanie po dokonaniu demontażu drzwi z uwagi na wystąpienie przesłanki jego bezprzedmiotowości. T. L. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła organowi naruszenie art. 6-8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 47 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie rozpatrzył sprawy nielegalnej zabudowy korytarza na III piętrze budynku i nie orzekł o rozbiórce tej zabudowy mimo, że w swoich pismach kierowanych do organu żądała nakazania rozbiórki wykonanej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] marca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu z materiału zebranego w aktach jednoznacznie wynika, że powiatowy organ wszczął postępowanie na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie samowolnego montażu dodatkowych drzwi wejściowych w oznaczonym lokalu, o czym zawiadomił skarżącą pismem z 30 czerwca 2010 r. Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z art. 61 k.p.a. treść żądania wniosku wiąże organ i wyznacza ramy postępowania. Organ w toku postępowania przeprowadził oględziny i poczynił ustalenia co do zgodności montażu z obowiązującymi przepisami oraz wydał decyzję po dokonaniu demontażu przedmiotowych drzwi przez inwestorów. Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organu odwoławczego co do uznania, że brak było przedmiotu postępowania (wobec demontażu drzwi przez inwestora), co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zarzuty skarżącej dotyczące nierozpatrzenia jej żądania nakazania rozbiórki zabudowy części korytarza pozostają poza oceną rozstrzygnięcia wydanego w niniejszym postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnego wykonania dodatkowych drzwi wejściowych do lokalu nr 11. Ponadto podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w Wołominie z 10 czerwca 2010 r., z którego wynika, że Spółdzielnia w dniu 10 lutego 2010 r. skierowała do powiatowego organu nadzoru budowlanego wniosek w sprawie zabudowy korytarza i komunikacji na III piętrze w budynku przy Al. [...] 10 w Wołominie. W aktach brak jest informacji, czy organ wszczął i przeprowadził postępowanie (na wniosek Spółdzielni czy też skarżącej) w tej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. T. L. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. polegające na niewymienieniu wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze oraz braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod wzglądem zgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wady uzasadnienia prowadzą do sytuacji, w której w istocie brak jest możliwości, aby zweryfikować jego prawidłowość. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich postawionych przez skarżącą zarzutów oznacza, że Sąd nie dokonał pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, do czego jest ustawowo zobowiązany. Brak ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do stanowiska skarżącej mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki przeprowadził właściwą kontrolę zaskarżonej decyzji, pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez Sąd Administracyjny obejmuje orzekanie w sprawie skargi złożonej na konkretny akt, przy czym w niniejszym postępowaniu była to decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnego zamontowania drzwi w lokalu mieszkalnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej więc sprawie obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, w szczególności w aspekcie art. 105 k.p.a., stanowiącego jej podstawę prawną. Zaznaczyć należy, że granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd Administracyjny wyznaczone są przez treść rozstrzygnięcia organu administracji zawartego w zaskarżonym akcie. W konsekwencji to nie treść skargi i zawarte w niej zarzuty tworzą przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, lecz przedmiotem tym staje się akt poddany kontroli. W niniejszej sprawie, mimo że strona złożyła skargę na decyzję WINB z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnego montażu drzwi do oznaczony lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym, to w istocie zarzuty w niej zawarte dotyczyły nierozstrzygnięcia przez organ o zabudowie korytarza na III piętrze budynku, która dokonana została – zdaniem skarżącej – bezprawnie. W takim stanie faktycznym Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że poddane kontroli sądowej decyzje dotyczą wyłącznie sprawy wszczętej na skutek wniosku dotyczącego samowolnego montażu drzwi do oznaczonych lokali mieszkalnych, natomiast kwestia zabudowy korytarza nie stanowiła przedmiotu postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było zbadanie legalności decyzji umarzającej postępowanie w takim zakresie przedmiotowym, jaki wynikał z granic wniosku inicjującego daną sprawę. Mimo lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawarte w nim zostały niezbędne ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, co pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Niewątpliwie Sąd Wojewódzki przedstawił ocenę dotyczącą istoty sprawy, jak też odniósł się do zasadniczej kwestii podniesionej w skardze. Zbędne było natomiast szczegółowe odnoszenie się do tych zarzutów skargi, które nie dotyczyły przedmiotu postępowania. W świetle materiału zebranego w aktach sprawy nie mogło budzić wątpliwości, że fakt demontażu samowolnie zamontowanych drzwi przez właścicieli lokali stanowił podstawę do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W tym zakresie rozstrzygnięcie organów obu instancji nie było przez skarżącą kwestionowane. Natomiast kwestia prawidłowości czynności podjętych przez organ nadzoru budowlanego w sprawie zabudowy korytarza nie mieściła się w granicach sprawy objętej zaskarżonym wyrokiem. Potwierdzeniem tego jest wyrok wydany w dniu 14 lutego 2013 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odrębnej sprawie (sygn. akt VII SA/Wa 1518/12) rozpoznanej wskutek skargi T. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zabudowy części korytarza na trzeciej kondygnacji oznaczonego budynku. Z uzasadnienia wymienionego wyroku wynika, że Sąd zaakceptował stanowisko organów administracji, według którego skarżąca nie ma przymiotu strony uprawnionej do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie zabudowy korytarza stanowiącego część odrębnego lokalu mieszkalnego. Sąd zaznaczył, że członków spółdzielni w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w ich zasobach, na zewnątrz reprezentuje, spółdzielnia, chyba że wykażą swój zindywidualizowany interes prawny, co w wymienionej sprawie nie miało miejsca. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.