IV SA/Wa 1516/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi O.z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków prowadzenia robót polegających na wykonaniu prac udrożnieniowych w korycie rzeki - oddala skargę - K. K. pismem z 13 października 2010 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o wydanie decyzji określającej warunki prowadzenia robót polegających na wykonaniu prac udrożnieniowych w korycie rzeki W. w km od 285+500 do 286+200 w miejscowości Z. gm. Z. woj. [...] na obszarze rezerwatu przyrody [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 118 w zw. z art. 13 ustawy o ochronie przyrody, odmówił ustalenia warunków prowadzenia opisanych wyżej robót. Organ administracji wywiódł, że prace będące przedmiotem wniosku K. K. prowadzone mają być na terenie rezerwatu przyrody [...] utworzonego rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] października 2008 r. nr [...]. Wskazał, że mocą art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na terenie tym obowiązują m.in. zakazy: zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 7) i pozyskiwania skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, minerałów i bursztynu (art. 15 ust. 1 pkt 8). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wyjaśnił, że w celu polepszenia warunków przyrodniczych, w szczególności bytowania ptaków będących głównym przedmiotem ochrony, zarządzeniem z [...] października 2009 r. nr [...] ustanowił zadania ochronne dla rezerwatu przyrody [...], w których określił działania zmierzające do eliminacji i ograniczenia zagrożeń w celu ochrony rezerwatu. W załączniku nr 1 do powołanego zarządzenia zostały określone potencjalne zagrożenia dla procesu tworzenia się piaszczystych wysp, związane z planowanym remontem pięciu ostróg w miejscowości S. (km 279+600-279+935) oraz remontem tamy równoległej i poprzecznej w miejscowości P. (km 292+630- 293+000). Organ administracji stwierdził, że jedynie w związku z tymi działaniami dopuszczone są prace utrzymaniowe, uzgodnione z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. K. K. odwołał się od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] listopada 2010 r. do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Pismem z 17 stycznia 2011 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło O. Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2011 r. dopuścił wymienioną organizację społeczną do udziału w postępowaniu na prawach strony. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska K. z [...] listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że przedsięwzięcie polegające na poborze kruszywa z dna rzeki W., należy uznać za działanie mogące zmieniać stosunki wodne w dolinie rzecznej. Wywiódł, że wpływ poboru materiału skalnego z rzek na stosunki wodne, a zwłaszcza na głęboką erozję dna rzek, udowodniony został m.in. przez zespół doc. J. Z. w ramach realizowanego w 2003 r. projektu pt. [...]. Wnioski z przeprowadzonych w ramach tego projektu badań wskazują, że szybka erozja dna W. w W. jest wynikiem oddziaływania regulacji rzeki i poboru kruszywa z jej koryta. Badania dowodzą, że za obniżenie dna rzeki W. odpowiedzialny jest w 65 % pobór kruszywa. Oddziaływanie to wykracza poza lokalną skalę, bowiem obejmuje także odcinek rzeki znacznie powyżej miejsca poboru. Prowadzone w ramach projektu obserwacje i badania potwierdziły także, że pobór kruszywa z koryta prowadzi do degradacji ekosystemu rzeki i jej doliny, zaniku plaż oraz, paradoksalnie, do zmniejszenia przepustowości koryta wielkiej wody oraz wzrostu zagrożenia powodziowego. Pobór kruszywa znacznie ogranicza także zjawisko zalewów terenów położonych w międzywalu, co ma istotny wpływ na stosunki wodne na tych obszarach. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiódł dalej, że zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót. Organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie, polegające na poborze kruszywa z dna rzeki W., zlokalizowane ma zostać w granicach rezerwatu przyrody [...], w którym obowiązują zakazy wymienione m.in. w art. 15 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody. Stwierdził, że istnienie ustawowych zakazów generalnie uniemożliwia podejmowanie w granicach rezerwatu działań, obejmujących wydobywanie kruszywa z dna rzeki, a co za tym idzie, nie pozwala regionalnym dyrektorom ochrony środowiska na ustalenie warunków prowadzenia tychże robót na podstawie art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że powołana ustawa dopuszcza jednak w pewnych okolicznościach możliwość wykonywania w rezerwatach czynności zakazanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył dalej, że zadania ochronne określone zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] dla rezerwatu przyrody [...] nie przewidują możliwości poboru kruszywa z dna rzeki W. w km od 285+500 do 286+200 w miejscowości Z. Stąd w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zakazy, o których mowa w art. 15 ust 1, nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonywanie w granicach rezerwatu przyrody działań zakazanych możliwe jest w pewnych okolicznościach po uzyskaniu stosowanego zezwolenia na odstępstwo od zakazów, obowiązujących na obszarze rezerwatu przyrody, jednakże w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających wydanie takiego zezwolenia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał wreszcie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ochrony przyrody zakazy obowiązujące w rezerwatach przyrody nie dotyczą prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. W ocenie organu odwoławczego należy założyć, że wykonywanie prac udrożnieniowych w korycie rzeki W., polegających na poborze kruszywa z dna rzeki, może mieć potencjalny wpływ na warunki przepływu wód powodziowych, w tym na wysokość fali wezbraniowej na pewnych odcinkach rzeki, jak również na prawdopodobieństwo tworzenia się zatorów lodowych. Przedmiotowa działalność może też potencjalnie ograniczać zjawisko niszczenia brzegów oraz obwałowań podczas przejścia wód wezbraniowych. Zagrożenie powodziowe uznać należy za zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że niewyjaśnienie powyższej kwestii przez organ pierwszej instancji stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenie związku planowanych prac z bezpieczeństwem powszechnym ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ decyduje o możliwości zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji o możliwości ustalenia warunków prowadzenia robót na podstawie art. 118 tej ustawy. Organ odwoławczy uznał, że powstępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia owego związku ma skomplikowany charakter i powinno opierać się na przykład na odpowiednich dokumentach o charakterze technicznym lub symulacji komputerowej z zakresu ochrony przeciwpowodziowej, wskazujących na zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego w związku z odstąpieniem od prowadzenia robót udrożnieniowych na danym odcinku rzeki. Ze względu na złożony charakter tej kwestii oraz zakres znacznie wykraczający poza kompetencje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., organ pierwszej instancji powinien współdziałać z organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo powodziowe w celu wyjaśnienia, czy w analizowanym przypadku zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego. Organ pierwszej instancji powinien zwrócić się również do wnioskodawcy z żądaniem przedstawienia dowodów, znajdujących się w jego posiadaniu, potwierdzających związek planowanych działań z bezpieczeństwem powodziowym. Podsumowując zajęte stanowisko organ odwoławczy zaznaczył, że nie jest powiedziane, iż pobór kruszywa z dna rzeki okaże się jedynym możliwym i najlepszym rozwiązaniem na ograniczenie zagrożenia powodziowego, a jeżeli tak, to czy musi on być realizowany w granicach rezerwatu przyrody. Wskazał na potrzebę rozważenia, czy istnieją inne, mniej szkodliwe dla środowiska przyrodniczego sposoby usunięcia tego zagrożenia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nadmienił też, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 10 § 1 k.p.a,, bowiem jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. O. zaskarżyło decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący stwierdził, że zaskarżoną decyzją uchylono prawidłowo wydaną decyzję organu pierwszej instancji, gdyż: 1. dokonano błędnego ustalenia, iż roboty - określone jako "udrożenieniowe" - mogą być realizowane jako działania służące bezpieczeństwu powszechnemu, podczas gdy faktycznie mają dotyczyć wyłącznie gospodarczej działalności K. K., prowadzonej przez niego jako właściciela firmy "[...]" z siedzibą w Z., 2. dokonano błędnego zastosowania w sprawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, a następnie zastosowano błędną wykładnię przytoczonego przepisu, 3. oceniono błędnie znaczenie (skutki) dla wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. faktycznego naruszenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik dokonanej odmowy dla udzielenia warunków prowadzenia robót z art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w całości, 2. zasądzenie na jego rzecz od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwoty 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi O. wywiodło, że ochrona przed powodzią stanowi ustawowe zadanie organów administracji rządowej i samorządowej, a w przedmiotowej sprawie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Wymienione służby mają obowiązek utrzymania koryta rzeki W. w stanie zabezpieczającym właściwą ochronę przed powodzią. Obowiązek ten realizowany jest poprzez tak zwane działania utrzymania wód (art. 21 i art. 22 ustawy Prawo wodne), bądź poprzez regulację koryta cieku naturalnego (art. 67 ustawy Prawo wodne). Tymczasem planowana przez K. K. działalność dotyczyć ma wyłącznie wydobywania żwiru i pisaku z dna rzeki (cieku) oraz na ich składowaniu na obszarze obwałowanym (bezpośredniego zagrożenia powodzią). Nie zalicza się tym samym do robót utrzymańiowych, o których mowa w art. 124 pkt 3 oraz pkt 4 ustawy Prawo wodne. Jak zauważył skarżący, w aktach sprawy brak jest także jakiejkolwiek umowy cywilno-prawnej, czy chociaż listu intencyjnego, na mocy których zostałby uprawdopodobniony zamiar przekazania K. K. przez właściwe w sprawie służby przeciwpowodziowe uprawnień do realizacji ochrony przeciwpowodziowej na odcinku W. w gminie Z., objętym ochroną rezerwatową. Ponadto, jak nadmienił skarżący, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji sam wskazał, że pobór kruszywa z koryta rzeki prowadzi m.in. do zmniejszenia przepustowości koryta wielkiej wody oraz wzrostu zagrożenia powodziowego. W ocenie O., tym samym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w oczywisty sposób wykluczył możliwość przyjęcia interpretacji, do rozważenia której zobowiązał organ pierwszej instancji. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego wszelkie rozważania dotyczące możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody i zalecone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do ponownej analizy przez organ pierwszej instancji należy uznać za bezprzedmiotowe i niespójne z powołanym twierdzeniem organu odwoławczego. Nadto, w ocenie skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że w sprawie istnieje jakakolwiek możliwość uznania art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, to z treści tego przepisu - w szczególności ze względu na użycie w nim spójnika "oraz" - jednoznacznie wynika, że odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwacie na podstawie art. 15 ust. 1 powoływanej ustawy może mieć miejsce wyłącznie w warunkach jednoczesnego prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, w tym przeciwpowodziowych, co z całą pewnością nie ma miejsca w omawianym przypadku. O. wywiodło także, że ponieważ K. K. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie podniósł żadnych obiektywnych argumentów na okoliczność wpływu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy, a do końca postępowania odwoławczego nie złożył do akt sprawy nowego materiału dowodowego, należy przypuszczać, iż brak zasięgnięcia stanowiska stron, nie mógł mieć wpływu na słuszne wydanie decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że powołanie się w uzasadnieniu decyzji na wyniki badań zespołu doc. J. Z. stanowiło jedynie zasygnalizowanie złożoności problemu i stwierdził, że wnioski z tych badań nie rozstrzygają o związku poboru kruszywa z dna rzeki w granicach rezerwatu przyrody [...] z bezpieczeństwem powszechnym, ponieważ dotyczyły one innego odcinka rzeki. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się też ze stanowiskiem skarżącego, że dla wyłączenia zakazu z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obydwa warunki z art. 15 ust. 2 pkt 3 muszą być spełnione łącznie. Wskazał wreszcie, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowiło głównej przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponieważ konieczną przesłanką wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest ustalenie, że konieczny do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przeprowadzenie prawidłowej kontroli takiej decyzji wymaga w pierwszej kolejności określenia zakresu postępowania dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji ad meritum. Zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1229 ze zm.) prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót. W przypadku, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie, prowadzenie robót, o których mowa w powołanym przepisie, przewidziane jest na terenie rezerwatu przyrody, zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do wydania prawidłowej decyzji wyznacza m.in. art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 2011 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), który w ust. 1 wprowadza zakazy prowadzenia tam określonego rodzaju działań, a w ustępach od 2. do 5. określa odstępstwa od tych zakazów oraz zasady ich wprowadzenia. Jak prawidłowo wskazał zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, mocą art. 15 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody na terenie rezerwatów przyrody zabrania się zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody, a także pozyskiwania skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, minerałów i bursztynu. Zasadniczo zatem, na terenach rezerwatów przyrody roboty polegające na wydobyciu kruszywa z dna rzeki są zabronione. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, jako wyjątki od zakazów podejmowania działań opisanych w art. 15 ust. 1, przewidziano prowadzenie akcji ratowniczej oraz działania związane z bezpieczeństwem powszechnym. Wobec tego organ administracji prowadzący postępowanie w trybie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie może odmówić ustalenia warunków prowadzenia robót ze względu na zakaz wynikający z art. 15 ust. 1 tej ustawy dopóki nie ustali, że roboty te nie stanowią akcji ratowniczej lub działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Chybione jest twierdzenie O., że z treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, iż zakazy, o których mowa w art. 15 ust. 1 nie obowiązują, tylko w sytuacji jednoczesnego prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Wbrew stanowisku skarżącego, użycie spójnika "oraz" w treści przepisu prawa nie musi pełnić funkcji koniunkcyjnej, może bowiem pełnić funkcję enumeratywną (wyliczającą). Funkcję taką spójnik "oraz" pełni w ramach tzw. wyliczenia wierszowego, w którym poszczególne elementy tego wyliczenia nie są oznaczone w jakikolwiek sposób (punktami, literami, myślnikami), a są one oddzielone od siebie przecinkami, natomiast przed ostatnim elementem wyliczenia nie stosuje się przecinka, lecz właśnie spójniki "i", "oraz", "a ponadto" lub inne o podobnym charakterze. W takiej też funkcji spójnik "oraz" występuje w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, co oznacza, że prowadzenie działań, o których mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy nie jest zabronione, zarówno wtedy, gdy prowadzona jest akcja ratownicza, jak i wtedy, gdy podejmowane są działania związane z bezpieczeństwem powszechnym (na temat wieloznaczności spójników "i" i "oraz" w języku polskim zob. Z. Ziębiński. Logika praktyczna. Warszawa, 1996, Str. 86.). Za przedstawionym rozumieniem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody przemawia nie tylko wielofunkcyjność użytego w nim spójnika "oraz" ale także cel przewidzianego tym przepisem wyłączenia, mianowicie zapewnienie prawnej możliwości realizacji działań służących zabezpieczeniu dóbr o wyżej wartości niż chronione zakazami wymienionymi w art. 15 ust. 1, takich jaki zdrowie i życie ludzkie. Ochronie tych dóbr służy zarówno prowadzenie akcji ratowniczej, jak i działanie związane z bezpieczeństwem powszechnym. Stąd nie sposób przyjąć, że tylko równoczesne realizowanie tych czynności wyłącza zakazy z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jak prawidłowo wskazuje organ odwoławczy należy założyć, że wykonywanie prac udrożnienieniowych w korycie rzeki W., polegające na poborze kruszywa z jej dna, może oddziaływać na bezpieczeństwo przeciwpowodziowe. Może bowiem wywierać wpływ na warunki spływu wód i lodów, a w szczególności na wysokość ewentualnej fali wezbraniowej. Jeżeli wpływ ten powodować będzie zwiększenie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, to przedmiotowe prace będą działaniami, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 3 sierpnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 1209/03 oraz z dnia 17 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2194/05. Niepublikowane). Wbrew twierdzeniu skarżącego, dla zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody nie ma znaczenia fakt, że prace udrożnieniowe polegające na poborze kruszywa z dna rzeki nie są podejmowane bezpośrednio przez organy administracji rządowej i samorządowej, zobowiązane do zapewnienia ochrony przed powodzią. W myśl tego przepisu dla wyłączenia zakazów z art. 15 ust. 1 wystarczający jest związek podejmowanych działań z bezpieczeństwem powszechnym. Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego nie musi być zatem wyłącznym celem podejmowanych działań, a działania te nie muszą być podejmowane przez organy administracji rządowej lub samorządowej, które mocą art. 88a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zobowiązane są do zapewniania ochrony przed powodzią. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nie wyjaśnił, czy planowane przez K. K. roboty stanowią działanie związane z poprawą bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Organ pierwszej instancji naruszył tym samym art. 7 k.p.a. nakazujący mu podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący go do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niewyjaśniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zakres sprawy miał bez wątpienia istotny wpływ na jej wynik. Ustalenie, że zamierzone przez K. K. prace są działaniami, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, skutkowałoby bowiem wyłączeniem zakazów z art. 15 ust. 1 tej ustawy. Naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. było na tyle istotne, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie mógł uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przepis ten uprawnia do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu tylko dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Postępowanie wyjaśniające, niezbędne do należytego ustalenia związku planowanych przez K. K. działań z zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpowodziowego wymaga współdziałania z organami właściwymi do zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpowodziowego i zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia dodatkowych dowodów, może okazać się też, że wymagać będzie zasięgnięcia opinii biegłego. Jest więc na tyle obszerne i skomplikowane, że uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie pominiętym przez organ pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a. naruszyłoby wyrażoną wart. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Strony postępowania pozbawione zostałyby w takiej sytuacji prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Rola organu odwoławczego sprowadzona zostałaby zaś do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i ustalenia, czy w nowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydana zostałaby decyzja o takiej samej treści, jak decyzja organu pierwszej instancji. Należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego, powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wnioski z badań zespołu doc. J. Z., wedle których pobór kruszywa z dna rzeki W. na jej [...] odcinku powoduje m.in. zmniejszenie przepustowości koryta wielkiej wody i wzrost zagrożenia przeciwpowodziowego, w żadnym razie nie przesądza o stanowisku organu odwoławczego co do konsekwencji poboru kruszywa z dna rzeki W. w granicach rezerwatu przyrody [...] dla bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powołał się na wskazane badania wyjaśniając, dlaczego uznał planowane przez K. K. przedsięwzięcie za mogące zmieniać stosunki wodne. Służyły one więc wyjaśnieniu, dlaczego organ przyjął, że zamierzone przez wnioskodawcę działania objęte są zakazem z art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Przedstawiona - z powołaniem się na wyniki wzmiankowanych badań - argumentacja nie odnosiła się zatem do związku zamierzonych robót z bezpieczeństwem powszechnym. Ponadto badania te dotyczyły innego odcinka rzeki. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji z tego powodu i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo wskazał też na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien dopełnić obowiązków płynących z tego przepisu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.