V SA/Wa 1278/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant ref. stażysta - Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi O. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę O.A. (zwany dalej: skarżącym) – obywatel N.– [...] kwietnia 2010 r. wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się wskazując, że pozostaje w związku małżeńskim z obywatelką polską D. U. Wojewoda M. decyzją z [...] lipca 2010 r. – wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 b ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że ww. przesłanki, na które powoływał się cudzoziemiec ustały, ponieważ małżonkowie nie mieszkają razem i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Ponadto D. U. wystąpiła do sądu z pozwem o rozwód. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik skarżącego wniosła odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7 i 77 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego potwierdziła fakt, iż małżeństwo było wówczas w fazie dużego kryzysu spowodowanego niedojrzałością skarżącego w kwestiach budowania wzajemnego zaufania. Jednak złożenie pozwu rozwodowego nie przekreśla szans na pojednanie. Według pełnomocnika organ I instancji zbyt pochopnie ocenił małżeństwo cudzoziemca i przedwcześnie stwierdził jego rozkład. W uzupełnieniu odwołania z [...] października 2010 r. dodatkowo zarzucono naruszenie art. 8 k.p.a. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodów z wydruków z należącej do skarżącego skrzynki e-mailowej wiadomości przesłanych do żony. Pełnomocnik podkreślił, że w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący przebywał na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przez okres nie krótszy niż 2 lata i pozostaje od 3 lat związku małżeńskim z obywatelką polską. Wobec tego bez znaczenia dla sprawy był wskazany przez organ I instancji kryzys małżeński, nawet jeśli jego rezultatem okaże się w przyszłości rozwiązanie małżeństwa przez rozwód. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] marca 2011 r. – wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 13 z 9 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 81, poz. 531) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Szef Urzędu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że skarżący w chwili złożenia przedmiotowego wniosku przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach ważnego do [...] czerwca 2010 r. W toku postępowania odwoławczego ustalano, że wyrokiem Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny z [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] małżeństwo skarżącego zostało rozwiązane przez rozwód. Powyższy wyrok stał się prawomocny [...] lutego 2011 r. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach – zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach – cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, jeżeli nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 64 ust. 1. Mając na uwadze fakt, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z [...] grudnia 2010 r. małżeństwo skarżącego zostało rozwiązane przez rozwód należało stwierdzić, że skarżący nie spełnia warunku określonego w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach dotyczącego pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Szef Urzędu – odnosząc się do treści odwołania – wyjaśnił, że z brzmienia art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jednoznacznie wynika, iż zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który w dniu wydawania decyzji pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Organ rozpatrujący sprawę nie ma prawnej możliwości wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na osiedlenie się w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w przypadku stwierdzenia, iż strona nie pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Natomiast argumenty odwołania dotyczące przedwczesnego przesądzenia przez organ I instancji o rozkładzie związku małżeńskiego skarżącego oraz wniosek o dopuszczenie nowych dowodów w tym stanie rzeczy są bezzasadne. Z uwagi na powyższe Szef Urzędu stwierdził, że skarżący nie spełnia wymogu określonego w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a tym samym wobec strony zachodziła przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, co obliguje organ rozpatrujący sprawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Szefa Urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez niezastosowanie dyspozycji zawartej w nim normy i wydanie decyzji negatywnej pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli mającą postać prowadzenia postępowania nacechowanego celową przewlekłością dającą oparcie antycypowanemu rozstrzygnięciu, które nie mogło zapaść w czasie pozostawania przez skarżącego w związku małżeńskim, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia; 3. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek odmownej decyzji zapadłej na gruncie stanu faktycznego, w którym brak jest konkurencji pomiędzy interesem strony a interesem społecznym co wskazuje na nie rozważenie okoliczności istotnych z punktu widzenia podstaw zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia; 4. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 6 k.p.a., poprzez nie zbadanie faktycznych podstaw rozstrzygnięcia organu a quo utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa, przez co uszczerbku doznała zasada praworządności, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia; 5. obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy oraz instrumentalne posługiwanie się konstrukcją pozwalającą na przedłużenie terminu załatwienia sprawy mające na celu usankcjonowanie przez organ ad quem wadliwej decyzji organu a quo poprzez umożliwienie przez ten organ zapadnięcia przed wydaniem decyzji w II instancji, orzeczenia sądu powszechnego, które później wyzyskano w charakterze podstawy faktycznej dającej oparcie stwierdzeniu zgodności z prawem decyzji organu a quo. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) – Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uchyla decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, a dokonana na jego podstawie subsumcja przepisów nie budziła zastrzeżeń. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach – zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach – cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, jeżeli nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 64 ust. 1. Powyższe oznacza, iż aby cudzoziemcowi mogło zostać udzielone zezwolenia na osiedlenie na podstawie ww. przepisu, koniecznym jest łączne wypełnienie dwu przesłanek: więzów rodzinnych (związku małżeńskiego z obywatelem polskim) oraz co najmniej dwuletniego przed złożeniem wniosku, nieprzerwanego pobytu w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Ponadto zauważyć należy, że do postępowania o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się stosuje się art. 55 ustawy o cudzoziemcach, który zobowiązuje organ do ustalenia, czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów ustawy o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (art. 64 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). W przedmiotowej sprawie bezsporne było spełnienie przez skarżącego przesłanki nieprzerwanego pobytu na terytorium Polski, natomiast kwestią sporną – na etapie wydawania decyzji I instancji z [...] lipca 2009 r. – było to, czy skarżący pozostawał w związku małżeńskim z obywatelką polską. Nie budzi natomiast wątpliwości, że skarżący w chwili wydania decyzji II instancji z [...] marca 2011 r. nie był już w związku małżeńskim z obywatelką polską, ponieważ jego małżeństwo mocą wyroku Sądu Okręgowego w W.z [...] grudnia 2010 r. sygn. akt [...] zostało rozwiązane (wyrok stał się prawomocny [...] lutego 2011 r.). W tym miejscu Sąd stwierdza – odnosząc się do zarzutów skargi – iż trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że udzielenie zezwolenia na osiedlenie się możliwe jest jedynie w przypadku, gdy cudzoziemiec w dniu wydawania decyzji pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie przesłanka musi być spełniona. Powyższe wynika z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, realizowanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza, obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie tyle jest weryfikacja decyzji I instancji (jak wskazuje w skardze skarżący), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Postępowanie dowodowe organu II Instancji winno zaś prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Mając na uwadze powyższe Sąd jeszcze raz podkreśla, że o ile kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanki pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim na etapie postępowania przed organem I instancji mogła budzić wątpliwości, to w chwili orzekania przez Szefa Urzędu brak spełnienia tej przesłanki przez skarżącego był niezaprzeczalny. Zatem Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie tylko nie narusza przepisów prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, ale także przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie naruszono natomiast art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez zbyt długie rozpoznawanie odwołania ale uchybienia te pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji – co podkreślono na wstępie uzasadnienia wyroku – mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.