IV SA/Gl 186/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie dróg publicznych oddala skargę. Powołując się na przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., Skarżąca Spółka wystąpiła do Burmistrza Miasta S. o wydanie zaświadczenia następującej treści: "[A] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą przy ul [...] w S., jak również jej poprzednik prawny {B} spółka z o.o. z siedzibą w B. nie była i nie jest zarządcą, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w świetle którejkolwiek z wersji tej ustawy, obecnie opublikowanej w formie tekstu jednolitego w Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., ciągu ulic [...] (od skrzyżowania z ulicą [...]) – [...] (od połączenia z ulicą [...] do głównego wjazdu do siedziby Spółki) w S., to jest ciągu ulic oznaczonych symbolami [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]) w części opisowej planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., obejmującego swym zasięgiem tereny położone w granicach administracyjnych miasta (Dz. Urz. Woj. Śl. z 30 maja 2006 r., nr 66, poz. 1772)". W uzasadnieniu wniosku wskazała, że zastępca Burmistrza w piśmie z dnia 8 stycznia 2010 r. poinformował firmę ubezpieczeniową, że ulica [...] znajduje się w zarządzie [...] oraz [...] – obecnie [...]. W konsekwencji ubezpieczyciel, w związku ze szkodą poniesioną przez osobę trzecią w pojeździe poruszającym się ulicą [...], zwrócił się do Spółki z roszczeniem regresowym. Twierdzenie zawarte w piśmie Gminy nie znajduje uzasadnienia, a może stanowić podstawę dla ubezpieczyciela do skierowania sprawy na drogę sądową. W przekonaniu Spółki, nie jest ona i nigdy nie była zarządcą tej drogi, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jak również nie posiada i nie posiadała żadnych praw rzeczowych lub obligacyjnych do którejkolwiek z działek wchodzących w skład ciągu dróg [...], na dowód czego przedłożono wypisy z ewidencji gruntów wchodzących w skład ciągu tych dróg). Uchwała Rady Miejskiej w S. z [...] r. nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w S. do kategorii dróg zakładowych oraz załącznik do niej, zawierający wykaz dróg zaliczonych do dróg zakładowych nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że przedmiotowy ciąg dróg znajduje się w zarządzie Spółki. Od 1 stycznia 1999 r. nie istnieje taka kategoria dróg publicznych jak drogi zakładowe. Również podmioty, które sprawowały zarząd kategorią dróg zakładowych, z chwilą jej likwidacji, zarządu takiego już sprawować nie musiały. Nadto ani Spółka, ani jej poprzedniczka prawna, nie były podmiotami sprawującymi zarząd drogą zakładową, ujawnionymi w załączniku do uchwały z [...] r. Podniesiono, że ciąg dróg składający się z ulicy [...] na odcinku od górnego końca ulicy [...] do głównego wjazdu do przedsiębiorstwa [...], z mocy powołanej uchwały, do dnia 31 grudnia 1998 r. posiadał status drogi zakładowej i w konsekwencji był drogą publiczną. Z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872), nieruchomości faktycznie zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne ( w tym zakładowe), stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stan faktyczny związany z korzystaniem z przedmiotowego ciągu komunikacyjnego potwierdza, że jest on ogólnie i swobodnie dostępny. Wydaje się, że ta okoliczność sprawiła, że w przyjętym planie miejscowym cała ulica [...] oraz ulica [...] zostały oznaczone jako droga gminna o znaczeniu podstawowym. Podkreślono, że w świetle danych z ewidencji gruntów zarówno Spółka jak i jej poprzedniczka prawna nie mogą uchodzić nawet za posiadaczy działek, na których jest zlokalizowany przedmiotowy ciąg dróg. W tym kontekście podawanie przez władze gminy, także w prasie miejscowej, że Spółka sprawuje zarząd tymi drogami godzi w dobre imię Spółki i wprowadza w błąd. Podane okoliczności sprawiają, że Spółka ma interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta S., na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu podał, że ulica [...] i ulica [...] na odcinku do [...] o długości 1,8 km, na mocy uchwały RM z dnia [...] r., zaliczona została do dróg zakładowych pozostających w zarządzie [...] oraz [...]. Obecnie ustawa nie zna kategorii dróg zakładowych, dotychczasowe drogi zakładowe mają status dróg wewnętrznych i tak należy traktować przedmiotowy ciąg komunikacyjny. W ocenie organu, zarządcą ul. [...] i [...] są następcy prawni [...] i [...]. Podano także, że Burmistrz może zaświadczyć, czy dane drogi są drogami gminnymi, czy też nimi nie są. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza Spółka wniosła o jego uchylenie i wyjaśnienie, czy uchwała RM w S. z [...] r. o zaliczeniu określonych w niej dróg do dróg zakładowych nadal obowiązuje, a nadto o zobowiązanie organu I instancji do wyraźnego wskazania: jakie dokumenty uniemożliwiają wydanie zaświadczenia o żądanej treści, na jakiej podstawie organ przyjmuje, że przedmiotowy ciąg dróg nie stanowi drogi publicznej, na jakiej podstawie organ I instancji przyjmuje, że wnioskodawca jest zarządcą lub właścicielem terenu, na którym zlokalizowana jest droga. Zarzucono, że twierdzenie o pozostawaniu drogi w zarządzie wnioskodawcy jest bezpodstawne a odmowa udzielenia zaświadczenia o żądanej treści nie została przekonująco umotywowana. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że wydanie zaświadczenia służy potwierdzeniu faktów i stanu prawnego wynikającego z prowadzonych przez organ ewidencji. Postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w ograniczonym zakresie. Oceniając postanowienie organu I instancji Kolegium podniosło, że nie podziela motywów, dla jakich Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia, jednakże co do zasady wydanie żądanego zaświadczenia nie mogło zostać uwzględnione. Wskazano, że bezspornie przedmiotowa droga, jako droga zakładowa, do [...] r. była drogą publiczną. W stosunku do tej drogi nie została wydana przez Wojewodę decyzja w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...). W aktualnym stanie prawnym, drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, stanowią drogi wewnętrzne. Utrzymanie takich dróg należy do kompetencji zarządcy lub właściciela terenu. Burmistrz prowadzi ewidencję dróg gminnych. Natomiast organem prowadzącym ewidencję gruntów, jest starosta. Ewidencja gruntów zawiera dane o gruntach oraz podmiotach nimi władających. Wniosek strony dotyczy danych, których nie zawiera ewidencja dróg gminnych, prowadzona przez Burmistrza, dane te może zawierać ewidencja gruntów, zatem z tych względów odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest zasadna. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zawnioskowała o: uchylenie postanowień organów obu instancji, wyjaśnienie, czy uchwała RM w S. z [...] r. jest prawem obowiązującym, dopuszczenie dowodu z decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. w przedmiocie określenia zobowiązania w podatku od nieruchomości na okoliczność, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do działek położonych w ciągu przedmiotowych dróg, oraz o przyjęcie, że Kolegium nie rozpoznało co do istoty wniesionego zażalenia i zobowiązanie Kolegium przez Sąd do wydania postanowienia stanowiącego rzeczywiste rozpoznanie zażalenia, "tak jakby w obrocie nie było dokumentu firmowanego przez SKO z [...] r. określonego mianem postanowienia". W uzasadnieniu podtrzymano zarzuty sformułowane uprzednio w zażaleniu. Podkreślono, że organy dowolnie twierdzą, że objęte wnioskiem drogi mają status dróg wewnętrznych a ich zarządcą są następcy prawni podmiotów sprawujących w przeszłości zarząd drogami zakładowymi. Bezpodstawnie także przyjmują, że takim następcą prawnym jest skarżąca Spółka. Zarzucono, że uznając za właściwy w sprawie inny organ, Kolegium winno było uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do rozpoznania organowi właściwemu, stosując przepis art. 65 § 1 k.p.a. Do skargi dołączono kopię decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] r. w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za rok 2009, wydaną dla skarżącej Spółki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wniosek Spółki dotyczący wydania zaświadczenia jest pod względem treści złożony. Dotyczy on zarówno wnioskującej Spółki, jak i podmiotu wskazanego przez nią jako poprzednik prawny. Nadto zawiera żądanie poświadczenia, że żaden z tych podmiotów nie tylko aktualnie nie jest zarządcą, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, określonych dróg, ale także nie był nim nigdy w przeszłości. Dodatkowo Spółka zwraca się o wydanie zaświadczenia o treści negatywnej, stwierdzającego, że nie ma i nie miała określonego statusu prawnego – nie jest zarządcą drogi. Okoliczności te w przekonaniu Sądu mają istotne znaczenie dla oceny zasadności wydanych postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Podstawą wniosku złożonego przez Skarżącą był przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Przewiduje on, że organ wydaje zaświadczenie na wniosek osoby, która ma interes prawny w poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, jest on zobowiązany wydać zaświadczenie. Wydanie zaświadczenia może być przy tym poprzedzone koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w jego wyniku organ może wystawić zaświadczenie, nie dysponując żadnymi ewidencjami czy rejestrami. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, zatem postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie może służyć regulowaniu stanu prawnego czy rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków określonych podmiotów. Poświadczenie faktów dotyczy potwierdzenia przez organ istnienia jakiejś okoliczności faktycznej, może nią być np. figurowanie wnioskodawcy w jakimś rejestrze, spełnienie jakiegoś obowiązku. Stan prawny to natomiast określona sytuacja wynikająca z regulacji prawnej, czyli stan poddany prawnej reglamentacji, skutkujący istnieniem praw i obowiązków. W opozycji do stanu prawnego należy sytuować stan prawnie irrelewantny czyli stan przepisami prawa nie regulowany, prawnie obojętny. W tej sferze istnieje swoboda zachowań podmiotów prawa. Spółka domagała się m. in. potwierdzenia, że nie jest zarządcą określonych dróg. Należy zgodzić się z organem I instancji, że Burmistrz miasta nie prowadzi rejestru podmiotów, które nie są zarządcami dróg, żądanie nie mogło zatem dotyczyć poświadczenia stanu faktycznego, że Spółka figuruje w ewidencji takich podmiotów nie będących zarządcami. Bycie zarządcą drogi to sfera stanu prawnego, łączy się z takim statusem określona sfera praw i obowiązków zarządcy. O ile jednak bycie zarządcą drogi stanowi pewien stan prawny, to nie-bycie zarządcą drogi nie jest stanem prawnym, sytuacja prawna podmiotów nie będących zarządcami dróg nie jest przez prawo regulowana, ustawa o drogach publicznych z tego tytułu nie nakłada na nie żadnych praw i obowiązków. Sfera wolna od regulacji prawnej nie może podlegać potwierdzaniu zaświadczeniami z dwóch powodów. Po pierwsze, nie jest ona stanem prawnym. Po wtóre, osoba ubiegająca się o zaświadczenie winna mieć w jego uzyskaniu interes prawny. Jeżeli określony status podmiotu nie łączy się z jakimiś obowiązkami wynikającymi z prawa, przepisy nie ingerują w tę sferę, to nie można uznać, że ma ona związek z interesem prawnym danego podmiotu. Inaczej mówiąc, można domagać się poświadczenia stanu prawnego, z którego wynikają dla podmiotu jakieś prawa i obowiązki, nie można natomiast domagać się poświadczenia, że dany podmiot nie podlega określonej regulacji prawnej i w konsekwencji nie ma przewidzianych nią praw i obowiązków. Uniemożliwiał wydanie zaświadczenia o żądanej treści również rozległy zakres okoliczności mających podlegać poświadczeniu. Aby zweryfikować żądaną treść zaświadczenia organ byłby zobligowany do poczynienia ustaleń co do faktu i zakresu następstwa prawnego między skarżącą Spółką oraz wskazaną jako poprzednik spółką [B]. Musiałby także ustalić czas funkcjonowania obu podmiotów istotny z punktu widzenia przedmiotu żądania. W końcu, co dotyczy niezwykle istotnej w sprawie kwestii, organ musiałby rozstrzygnąć status prawny ciągu dróg, o jakim mowa we wniosku i jego zmiany. Jak wynika z materiału sprawy, status ten nie jest jednoznaczny. Zasadnie skarżąca Spółka zarówno w zażaleniu, jak i w skardze, podkreślała, że nie jest wiadome, na jakiej podstawie Burmistrz Miasta przyjął, że drogi te mają obecnie charakter dróg wewnętrznych oraz, że zarządzają nimi następcy prawni podmiotów będących zarządcami dróg zakładowych (pomijając kwestię, czy tacy następcy w ogóle istnieją). Zakres koniecznych w tym zakresie ustaleń oraz ich charakter przekracza ramy postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Pośrednio przyznaje to sama skarżąca Spółka podkreślając, że organy nie poczyniły dostatecznie precyzyjnych ustaleń faktycznych, aby rozstrzygnąć, kto jest zarządcą przedmiotowych dróg i czy w ogóle stanowią one drogi takiego rodzaju, że ustawa przewiduje dla nich instytucję zarządcy. Sprzeciw Spółki wobec postanowienia wydanego przez organ I instancji jest usprawiedliwiony, jeżeli weźmie się pod uwagę, że Burmistrz Miasta w jego uzasadnieniu podał, że z jednej strony ulica [...] i [...] posiadają zarządcę w osobach następców prawnych [...] i [...], zaś z drugiej strony uznał je za drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tezy te wzajemnie się wykluczają. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, instytucję zarządcy drogi reguluje przepis art. 19 ustawy o drogach publicznych. Przewiduje on, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy wymienia organy będące zarządcami określonych kategorii dróg. Sprawowanie roli zarządcy drogi w rozumieniu ustawy przez inny podmiot niż organy wskazane w ustawie, jest możliwe wyłącznie na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prawnym (art. 19 ust. 7 ustawy), na co w sprawie bezspornie nie wskazywano. Instytucja zarządcy drogi dotyczy przy tym wyłącznie kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy. Drogi wewnętrzne nie mają zarządcy drogi, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy, zarządzanie takimi drogami należy do zarządcy lub właściciela terenu. Zarządca terenu to niewątpliwie inna kategoria prawna, niż zarządca drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy zatem zgodzić się ze Skarżącą, że uzasadnienie podane przez Burmistrza Miasta jest wadliwe i nie zawiera wyjaśnienia, w oparciu o co sformułowano zawarte w nim tezy. Wadliwość tę dostrzegło także Kolegium, które wskazało, że nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Wadliwość ta nie uzasadnia jednak w przekonaniu Sądu uchylenia wydanego postanowienia, ze względu na podniesione wyżej zastrzeżenia co do dopuszczalności wydania zaświadczenia o treści zawnioskowanej przez Spółkę. Niewątpliwie, ograniczając zagadnienie tylko do skarżącej Spółki i aktualnie obowiązującego stanu prawnego, można stwierdzić, że podmiot prywatny, poza przypadkiem umowy o partnerstwie publiczno-prawnym, nie może być zarządcą drogi publicznej, zaś droga nie będąca drogą publiczną w ogóle nie posiada instytucji zarządcy. Można z tego wyprowadzić wniosek, że podmiot prywatny, który zarządu na podstawie umowy o partnerstwie nie uzyskał, nie może być zarządcą drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wniosek taki nie nadaje się jednak do potwierdzenia w trybie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na wyżej przedstawione przez Sąd stanowisko, że domagania się zaświadczenia o treści negatywnej nie uzasadnia interes prawny. Nie podlegają poświadczaniu stany prawnie irrelewantne, ale stany prawne. Stanem prawnym nie jest zakres wolny od regulacji prawnej, sytuacja podmiotu, który nie podlega jakiemuś reżimowi prawnemu. Z okoliczności sprawy wynika, że kierując się interesem faktycznym, Spółka poprzez zaświadczenie pragnie uzyskać dokument wykazujący, że nie ponosi odpowiedzialności za stan wskazanych we wniosku dróg. Rozkład ciężaru dowodów wskazuje jednak, że to nie Spółka jest zobowiązana do legitymowania się takim ekskulpującym zaświadczeniem, ale podmiot przypisujący Spółce odpowiedzialność za stan drogi winien wykazać, że taki obowiązek na niej ciąży. Sąd nie podziela w konsekwencji także argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu organu odwoławczego, który przyjął, że drogi mają charakter dróg wewnętrznych, wobec czego zarządzanie nimi należy do podmiotów wskazanych w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a konsekwencji zaświadczenie może wydać organ prowadzący ewidencję gruntów. Taki wniosek stanowi arbitralną zmianę żądania zawartego we wniosku Spółki, która domagała się rozstrzygnięcia, że nie jest zarządca drogi w rozumieniu ustawy, a nie że nie sprawuje zarządu terenem zajętym pod drogi. Brak akceptacji dla uzasadnienia podanego w postanowieniu Kolegium nie stanowi jednak dostatecznej racji dla uchylenia wydanych postanowień. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uchyla kontrolowane rozstrzygnięcia, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zależność w sprawie nie ma miejsca, albowiem w przekonaniu Sądu, zakres koniecznych w sprawie ustaleń wyznaczony treścią wniosku oraz domaganie się przez wnioskodawczynię wydania zaświadczenia o treści negatywnej, uniemożliwiały wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.