VII SA/Wa 1390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1390/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...].10.2004r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową budynku biurowego położonego na terenie działki nr [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] we W. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Decyzją z dnia [...].11.2005r. na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. PINB dla miasta W. nakazał inwestorowi J. K. rozbiórkę stolarki okiennej w nadbudowanej części obiektu, zamontowanej pomimo wydania postanowienia z dnia [...].10.2004r. Po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy, decyzją z dnia [...].02.2006r., na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB dla miasta W. nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części obiektu, z odtworzeniem zadaszenia i elementów istniejącego budynku z przeznaczeniem biurowym. Decyzją z dnia [...].05.2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB we W. z dnia [...].02.2006r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...].08.2006r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie nadbudowy budynku biurowego położonego przy ul. [...] we W., stwierdzając, że do wykonanych robót budowlanych powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia 31.03.2008r. H. Ś. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...].08.2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2008r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...].01.2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania H. Ś. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badana decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...].08.2006r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ wskazał, że inwestor wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] udzielił J. K. pozwolenia na wykonanie w/w robót budowlanych. Decyzja ta nie stała się jednak ostateczna z powodu zaskarżenia jej do Wojewody [...], a następnie uchylenia jej przez ten organ decyzją z dnia [...] października 2004r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ podkreślił, że przepis art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie do osób, które przystępują do robót budowlanych bez uprzedniego wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji zezwalającej na ich wykonanie. Zdaniem organu, w przypadku, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna znaleźć procedura określona w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. H. Ś. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 454/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. i decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. nr [...]. Sąd wskazał, iż co do zasady stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie, np. w oparciu o art. 48 zamiast art. 50 - 51 Prawa budowlanego, winno skutkować umorzeniem postępowania wadliwie wszczętego, a wszczęciem postępowania w prawidłowym trybie. Jednakże, zdaniem Sądu, zasada ta nie może mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem organ administracji jest obowiązany do umorzenia postępowania tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że w okolicznościach danej sprawy właściwy będzie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, że nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem decyzja z dnia [...].08.2004r. została dnia [...].10.2004r. uchylona przez organ odwoławczy i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie Sąd podkreślił, że z prostego zestawienia dat wynika, że decyzja z dnia [...].08.2004r. mogła stać się ostateczna najwcześniej około 15.09.2004r., skoro zaś 17.09.2004r. roboty były już w znacznym stopniu zaawansowane, nieuprawnione jest twierdzenie, że były one realizowane w przekonaniu inwestora o ostateczności decyzji zezwalającej na budowę. Sąd nie podzielił ponadto poglądu organu, że w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna mieć procedura określona w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy w postępowaniu nadzorczym przedwcześnie uznały, że kontrolowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Sąd podniósł, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy roboty budowlane będące przedmiotem postępowania wyczerpują znamiona samowoli budowlanej, z którą mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia na budowę, przy czym przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję ostateczną. Sąd podkreślił, że analiza uzasadnienia decyzji z dnia [...].08.2006r. kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym prowadzi do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie poczynił żadnych ustaleń co do daty rozpoczęcia robót. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający w trybie nadzorczym winien ocenić, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. był uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, skoro nie zostało ustalone, kiedy rozpoczęto prowadzenie robót budowlanych, a z akt administracyjnych wynikało, że przed ich rozpoczęciem inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. K. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. VII SA/Wa 454/09, wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. sygn. II OSK 1449/09 oddalił skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...].08.2006 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].04.2011 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. od w/w decyzji z dnia [...].02.2011r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...].08.2004r. nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu. Decyzja ta została jednakże zaskarżona do Wojewody [...], który ją uchylił decyzją z dnia [...].10.2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...].11,2004r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na okoliczność, że roboty zostały już przez inwestora rozpoczęte. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie był uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, decyzję tegoż organu z dnia [...].08.2006r. nr [...] należało więc uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 § 1 kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2011 r. złożył J. K., zarzucając, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 3.06.2009 r. sygn. VII SA/Wa 454/09 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.09.2010 r. sygn. II OSK 1449/09. Jednocześnie J. K. podkreślił, że wskutek błędnego określenia stron postępowania w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.2004r. pozostawał w przekonaniu, że decyzja ta jest ostateczna. To przekonanie wynikało z faktu, że w decyzji jako strona postępowania wskazany był J. K., który zapewnił skarżącego, że nie będzie wnosić odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też inwestor, przypuszczając, że decyzja jest ostateczna, rozpoczął budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podkreślić należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.09.2010 r. sygn. II OSK 1449/09 i wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3.06.2009 r. sygn. VII SA/Wa 454/09. Wyrokami tymi związane były także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, badające w trybie nadzorczym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...].08.2006r.. Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...].08.2006r. nr [...] stanowi art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Podkreślić trzeba, że w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, jakim przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie wówczas, gdy postępowanie takie było lub stało się bezprzedmiotowe. Zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku w sprawie VII SA/Wa 454/09 wskazał, iż stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie - w oparciu o art. 48 zamiast 50 i 51 Prawa budowlanego - winno skutkować umorzeniem postępowania wadliwie wszczętego i wszczęciem postępowania w prawidłowym trybie, ale tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że w okolicznościach danej sprawy właściwy będzie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...].08.2004r. nr [...] udzielił J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, w wyniku rozpoznania którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].10.2004r. uchylił w/w pozwolenie na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...].11.2004r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na okoliczność, że roboty zostały już przez inwestora rozpoczęte. Bezsporne jest zatem, że w rozpatrywanej sprawie J. K. nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 17.09.2004r. pracownicy Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. stwierdzili znaczny stopień zaawansowania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Warto zwrócić uwagę, iż, jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku sygn. VII SA/Wa 454/09, decyzja z dnia [...].08.2004 r. o pozwoleniu na budowę udzielonym J. K. mogła stać się ostateczna najwcześniej około 15.09.2004r., skoro zatem 17.09.2004r. roboty były już w znacznym stopniu zaawansowane, nieuprawnione jest twierdzenie, że były one realizowane w przekonaniu inwestora o ostateczności decyzji zezwalającej na budowę. Podkreślić trzeba, że organy nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej są zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności do ustalenia, kiedy inwestor rozpoczął przedmiotową budowę, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie poczynił ustaleń co do daty rozpoczęcia przez J. K. robót budowlanych. Pomimo braku tych podstawowych ustaleń organ ten, decyzją z dnia [...].08.2006r., umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wskazując, że w tej sprawie właściwy jest tryb określony w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Takie działanie organu należy ocenić jako rażące naruszenie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem na skutek nieustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych nie ustalono, czy była to samowola budowlana, czy nie, a więc czy winna mieć zastosowanie procedura wynikająca z dyspozycji przepisu art. 48 czy z art. 51 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie oceniły, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie był uprawniony w okolicznościach niniejszej sprawy do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, skoro nie ustalił, kiedy rozpoczęto prowadzenie robót budowlanych, a inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji zezwalającej na ich rozpoczęcie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2011 r., stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...].08.2006r. są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).