II SA/Wa 1352/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej - oddala skargę - R. K. w dniu 26 lipca 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do wniosku dołączył zaświadczenie z dnia [...] lipca 2010 r. Wojskowego Biura Emerytalnego w B., z którego wynika, iż zainteresowany został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 maja 2010 r., zaś od 1 czerwca 2010 r. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej, a po rozpatrzeniu odwołania R. K. od powyższej decyzji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z zaleceniem doprecyzowania wniosku strony. W piśmie z dnia 3 stycznia 2011 r. wnioskodawca wskazał, że domaga się wydania decyzji administracyjnej zgodnie z obowiązującymi w dniu złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu podał, że stronie zaproponowano zawarcie umowy cywilnoprawnej na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2010 r., lecz odmówiła ona zawarcia umowy. W myśl natomiast art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 lipca 2010 r., stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu do 30 czerwca 2010 r. Stąd też, w ocenie organu, wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej stało się bezprzedmiotowe. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania R. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że do 30 czerwca 2010 r. w sprawach wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy z dnia 22 czerwca 1995 r. po ostatniej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 208, poz. 1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), które znowelizowały m.in. przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile spełnia zawarte w tym przepisie wymogi. Odprawa ta przysługuje także żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, po spełnieniu określonych warunków. Ponadto przedmiotowa odprawa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej w ściśle określonych przypadkach, a także w wymienionych sytuacjach członkom rodziny zmarłego żołnierza. Stosownie do przepisu art. 47 ust. 2 tej ustawy, odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Jest to więc sprawa cywilna, a nie administracyjna. Organ wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem art. 23, odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. Przepis ten w swej treści odwołuje się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, który ma decydujące znaczenie dla uprawnień do odprawy mieszkaniowej. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. W ocenie organu także z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 22 stycznia 2010 r. stanowiącego, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Skoro zatem R. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 maja 2010 r., to z tym dniem nabył uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, zaś jego sprawa winna być rozpatrywana zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Stosownie do przepisu art. 47 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., wypłata odprawy mieszkaniowej następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Tak więc sprawa odprawy mieszkaniowej w tym przypadku ma charakter cywilny, a nie administracyjny i nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też postępowanie w myśl art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. zarzucił naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie, gdyż wniosek w sprawie wypłaty mieszkaniowej złożył po wejściu w życie znowelizowanych przepisów, więc powinien on zostać rozpoznany na ich podstawie. Z uwagi na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odprawie w myśl znowelizowanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje organów oparte zostały m.in. o przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, mamy zaś do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organy uznały, że sprawa R. K. nie ma charakteru sprawy administracyjnej, gdyż odprawa mieszkaniowa może zostać wypłacona tylko na mocy umowy cywilnoprawnej. Zatem istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, jakie przepisy należało zastosować, rozpatrując wniosek R. K. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Skarżący twierdzi, że nie należało stosować przepisów obowiązujących w dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej (zobowiązujących do zawarcia umowy cywilnoprawnej), lecz zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez niego wniosku o wypłatę przedmiotowej odprawy (zobowiązujące do wydania decyzji administracyjnej). Do dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wielokrotnie nowelizowanej, ostatnio ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 208, poz. 1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), w której dokonano zmiany m.in. przepisów dotyczących odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa ta przysługuje również żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Ponadto odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zawodowemu, pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Gdyby miało być inaczej, ustawodawca użyłby w cytowanym przepisie zwrotu "żołnierzowi zwolnionemu". Przedmiotowe świadczenie jest samoistnym prawem podmiotowym, przysługującym uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Prawo podmiotowe rozumiane jest natomiast jako przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach określonych przez przepis prawa, którego realizacji służy roszczenie. Zdaniem Sądu samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji. Zatem data złożenia wniosku o wypłatę świadczenia nie ma znaczenia dla nabytego już prawa, liczy się bowiem data nabycia prawa do odprawy, odpowiadająca dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i to ta data jest miarodajna do ustalenia, które przepisy prawa winny być zastosowane w sprawie. R. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 maja 2010 r. i z dniem 1 czerwca 2010 r. nabył uprawnienia do emerytury wojskowej. Tak więc organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o zakwaterowaniu obowiązujące do dnia 30 czerwca 2010 r., a nie przepisy w brzmieniu od dnia 1 lipca 2010 r., jak życzyłby sobie tego skarżący, składając wniosek o wypłatę odprawy w dniu 7 lipca 2010 r. Stosownie zatem do przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Wobec tego sprawa wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej miała charakter cywilny, a nie administracyjny. Stąd też wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest postępowaniem bezprzedmiotowym, które należało umorzyć. W przypadku R. K. w czasie obowiązywania przepisów ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie została wszczęta żadna sprawa, dotycząca odprawy mieszkaniowej, a zatem nie ma zastosowania przepis przejściowy art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 22 stycznia 2010 r. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji prawidłowo orzekające w sprawie organy umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, bo sprawa R. K. o wypłatę odprawy mieszkaniowej nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W szczególności charakteru takiej sprawy nie nadaje i nie może nadawać fakt złożenia wniosku o odprawę dopiero po wejściu w życie znowelizowanej ustawy o zakwaterowaniu. W przeciwnym wypadku doszłoby do niedopuszczalnego – z punktu widzenia ratio legis ustawy – wyboru przez żołnierzy, zwolnionych ze służby pod rządami "starej" ustawy przepisów, na podstawie których miałaby zostać wypłacona należna im odprawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.