I SA/Wa 1215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [....]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego O. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] opisanej w KW Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (omyłkowo wpisano [...] grudnia 2010 r.) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w prawo własności z uwagi na to, iż nie została spełniona przesłanka przedmiotowa – w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł O. M. wskazując, iż budynek był do 2003 r. wykorzystywany częściowo na cele biurowe, ale w dacie wejścia w życie ustawy z 2005 r. jego właścicielka nie wynajmowała już części lokalu na biuro. Zdaniem skarżącego fakt, iż dopiero w 2008 r. wniesiono o zmianę stawki opłaty za użytkowanie wieczyste nie ma znaczenia, gdyż powrót do poprzedniego przeznaczenia budynku nastąpił znacznie wcześniej. Do odwołania dołączył oświadczenie A. D. - byłej właścicielki budynku do grudnia 2007 r., zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej oraz inwentaryzację budynku z 2007 r. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, przy czym istotny jest stan istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż sformułowanie "zabudowane na cele mieszkaniowe" oznacza nie pierwotny cel zabudowy, tylko istniejący w dacie wejścia w życie ustawy sposób wykorzystania nieruchomości zabudowanej. Nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe traci taki charakter po przeznaczeniu budynku na cele niemieszkalne i nie ma wtedy znaczenia, czy była dokonywana przebudowa. W ocenie Kolegium nie budzą wątpliwości ustalenia, że budynek przy ul. [...] był od 1997 r. wykorzystywany na cele mieszkaniowo-usługowe, a od 1 stycznia 1999 r. użytkownik wieczysty wnosił opłatę za użytkowanie wieczyste według stawki 3%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż w protokole oględzin nieruchomości sporządzonego w dniu [...] października 1998 r., jak również z uchwały nr [...] Zarządu W. wynika, że na cele użytkowe wykorzystywane było całe piętro, a na cel mieszkaniowy jedynie parter. Zdaniem Kolegium ustalenia zawarte w inwentaryzacji sporządzonej w 2007 r. nie mają znaczenia, bowiem istotne jest przeznaczenie budynku w październiku 2005 r. Organ II instancji podniósł, iż A. D. w oświadczeniu stwierdziła, iż od lutego 2002 r. pod adresem [...] nie funkcjonowała żadna firma, a z zaświadczenia załączonego do odwołania wynika, że firma [...] została wykreślona z ewidencji z dniem [...] maja 2003 r. Kolegium podkreśliło, iż poprzednicy prawni O. M., którzy nabyli budynek w grudniu 2007 r. i dysponowali w tej dacie inwentaryzacją budynku wniosek o zmianę wysokości stawki procentowej opłaty za użytkowanie wieczyste złożyli 1 lipca 2008 r., co oznacza, że do tej daty użytkownicy wieczyści nie kwestionowali traktowania tego budynku jako usługowo-mieszkalnego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu budynek przy ul. [...] był budynkiem o przeznaczeniu usługowo-mieszkalnym, przy czym działalność usługowa uznana została za podstawową, na co wskazuje wnoszona opłata za użytkowanie wieczyste według stawki 3%, niekwestionowana w tej dacie, ani w latach następnych przez ówczesną właścicielkę. Opłata w wysokości 3% wnoszona jest za nieruchomości przeznaczone na tzw. inne cele (niemieszkaniowe), a opłata za nieruchomości oddane na więcej niż jeden cel ustalana jest według stawki ustalonej do przeznaczenia podstawowego. Stąd, zdaniem Kolegium wniosek, że przeznaczeniem podstawowym nieruchomości przy ul. [...] była działalność usługowa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł O. M. zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 6,7,8,77,80 i art. 10 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy o przekształceniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu była wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkaniowe. Zdaniem skarżącego fakt uiszczania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 3% nie może rzutować na ustalenie okoliczności, jakie faktycznie było przeznaczenie nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ odwoławczy orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie należy zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało w zaskarżonej decyzji błędną datę i numer decyzji organu I instancji. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, iż chodzi o decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kolegium wskazało decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą umorzono postępowanie wszczęte na wniosek A. i E. M. oraz J. i W. M. Sąd uznał, iż jest to oczywista omyłka pisarska. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, osoby fizyczne będące w dacie wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego typu zabudowę oraz nieruchomości rolne mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania tych nieruchomości w prawo własności. Z uwagi na to, iż ustawodawca nie zdefiniował poszczególnych nieruchomości na potrzeby procesu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a jedynie co do nieruchomości rolnej odwołał się do określenia przyjętego w kodeksie cywilnym, nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zachodzi konieczność zbadania charakteru nieruchomości dla ustalenia, czy jest ona objęta zakresem, o którym mowa wyżej. Podkreślić trzeba, że art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu stanowi o nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, przy czym ustawa nie definiuje tych pojęć. Należy przyjąć, że nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe to nieruchomości, na których znajdują się budynki (budynek) mieszkalny. Do celów przekształcenia nie jest wymagane, by budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Tu pomocniczo można się odwołać do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), zgodnie z którą budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych – w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny. W niniejszej sprawie organ II instancji odmawiając skarżącemu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uznał, iż przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana w przeważającej mierze na cele inne niż mieszkaniowe. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. uznał, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. tj. w dniu 13 października 2005 r. budynek przy ul. [...] był budynkiem o przeznaczeniu usługowo-mieszkalnym, przy czym uznał, iż działalność usługowa była działalnością podstawową. Powyższe ustalenia zostały dokonane przez Kolegium w oparciu o protokół oględzin nieruchomości sporządzony w dniu [...] października 1998 r., uchwałę nr [...] Zarządu W., z których wynika, że całe piętro było wykorzystywane na cele użytkowe, a na cel mieszkalny jedynie parter. Ponadto na powyższe zdaniem Kolegium wskazuje również fakt, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wnoszona była opłata za użytkowanie wieczyste według stawki 3%, niekwestionowana przez ówczesną właścicielkę. Opłata zaś w wysokości 3% wnoszona jest za nieruchomości przeznaczone na tzw. inne cele (niemieszkaniowe), a opłata za nieruchomości oddane na więcej niż jeden cel ustalona jest według stawki ustalonej dla przeznaczenia podstawowego. Zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, iż organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest zgodnie z art. 77 kpa w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia czy w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość położona w W. przy ul. [...] była zabudowana na cele mieszkaniowe. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w tym zakresie postępowanie dowodowe przez organy I i II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 kpa. Organy bowiem oparły swoje ustalenia na ustaleniach innych organów, powoływały się na protokół oględzin nieruchomości z dnia [...] października 1998 r. i uchwałę [...] W. z dnia [...] listopada 1998 r., która w żaden sposób nie odzwierciedla stanu faktycznego istniejącego w dniu 13 października 2005 r. Przy czym należy zauważyć, że powoływanego przez organ II instancji protokołu oględzin nieruchomości w aktach sprawy brak. Ponadto zdaniem Sądu ustalenia innego organu poczynione w celu ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie mogą stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Sądu nie ma również znaczenia fakt niekwestionowania przez ówczesną właścicielkę przedmiotowego budynku wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czy, a jeśli tak to jaka część przedmiotowego budynku zabudowana była na cele mieszkaniowe w dacie 13 października 2005 r. Zarówno organ I jak i II instancji takich ustaleń nie poczynił poprzestając w ślad za w/w uchwałą z dnia [...] listopada 1998 r. na przyjęciu że całe piętro budynku w dniu 13 października 2005 r. było wykorzystywane na cele użytkowe, co z kolei skutkowało przyjęciem, iż w przeważającej części budynek był przeznaczony na cele niemieszkalne. Należy przypomnieć, iż według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, w których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana dla celów mieszkalnych. Organy w tym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń, a przecież ze znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji sporządzonej w 2007 r. wynika m.in. powierzchnia użytkowa budynku, powierzchnia piętra i parteru. Organ II instancji poprzestał jednak jedynie na stwierdzeniu, iż ustalenia zawarte w tej inwentaryzacji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia gdyż pochodzi ona z 2007 r. Organy obu instancji nie poczyniły również żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia czy w dacie 13 października 2005 r. w przedmiotowym budynku w ogóle była prowadzona działalność gospodarcza, a przecież z oświadczenia A. D. z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, iż od [...] lutego 2002 r. był on wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkaniowe. Także z zaświadczenia [...] W. z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, iż działalność gospodarcza prowadzona m.in. pod adresem [...] została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] maja 2003 r. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ rozpoznając niniejszą sprawę winien rozważyć czy zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez np. ustalenie treści umowy łączącej właścicielkę budynku z przedsiębiorcą, daty jej nawiązania, przeprowadzenie dowodu ze świadków, tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wartość dowodowa oświadczenia z dnia [...] stycznia 2011 r. i zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2011 r. została przez organ zakwestionowana. Reasumując, wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa, zgodnie z określonymi w art. 6 i 8 kpa zasadami praworządności i w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Ponieważ wymogom powyższym organy obu instancji nie sprostały Sąd zmuszony był zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę zmianę stanu prawnego obowiązującą od dnia 9 października 2011 r. wprowadzoną ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) - art. 2. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 w/w ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o których mowa w art. 2, stosuje się przepisy ustawy o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.