II SA/Rz 809/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Agencji [...] Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 809/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Agencji [...] Oddział Terenowy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie ustalenia dla Agencji [...] Oddział Terenowy [...] jako zbywcy działki nr ewid. 5330/17 o powierzchni 0,0845 ha położonej w S., objętej Księgą Wieczystą nr [...], jednorazowej opłaty w wysokości 11. 251, 80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle "S." w S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako upizp.). Z przedstawionych akt sprawy oraz uzasadnienia wydanych decyzji wynika, że Rada Miejska uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle S. w S. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), w § 11 ustaliła 30 % stawkę, na podstawie której ustalona będzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Agencja [...] O/T [...] w dniu 16 czerwca 2010 r. zbyła, stanowiącą jej własność działkę nr 5330/17 o powierzchni 0,0845 ha, położoną w S., objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. za kwotę 39 520, 00 zł. Powyższe wynika z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, Repertorium A nr [...]. W związku z powyższym Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] ustalił dla Agencji [...] Oddział Terenowy [...], zbywcy działki nr ewid. 5330/17 o powierzchni 0,0845 ha, położonej w S., objętej Księgą Wieczystą nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 11. 251, 80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia przez Radę Miejską [...] uchwały z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla "S." w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 upizp wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 września 2010 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. Według operatu wzrost wartości nieruchomości oznaczonej działką nr 5330/17 wyniósł 37 506, 00 zł, co przy zastosowaniu stawki w wysokości 30 % dało kwotę opłaty w wysokości 11 251, 80 zł. W odwołaniu Agencja [...] Oddział Terenowy [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona podniosła, że operat szacunkowy zawiera błędy merytoryczne i nie zawiera zaświadczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na podstawie którego rzeczoznawca ustalił przeznaczenie i zagospodarowanie przedmiotowej działki przed uchwaleniem planu. Zarzuciła, że operat nie uwzględnia odmienności nieruchomości objętej decyzją od nieruchomości przyjętych do porównania, co wskazuje na nieznajomość rynku. Agencja wskazała, że rynek lokalny winien zostać zawężony do innych nieruchomości zlokalizowanych na tym samym osiedlu. Nadto podniosła, że sposób określenia cech rynkowych i ich wag dla działek budowlanych na terenie S. jest nieprawidłowy. SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka nr ewid. 5330/17, której dotyczy zaskarżona decyzja jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle "S." w S. przyjętym przez Radę Miejską [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. 239 z dnia 27 lutego 2009 r.). Plan ten wszedł w życie z dniem 30 marca 2009 r. W związku z uchwaleniem w/w planu wzrosła wartość objętej decyzją nieruchomości, co potwierdza, zalegający w aktach operat rzeczoznawcy majątkowego J. P. z dnia 16 czerwca 2010 r. Przedmiotowa działka leży w konturze planu oznaczonym symbolem MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem planu na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu polegał na wykorzystaniu rolnym, co potwierdza zalegający w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów określający działkę nr ewid. 5330/17 jako użytek rolny. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie nie zachodzą także okoliczności podniesione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. W dalszej części Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek z art. 37 ust. 3 i 4 upizp, polegający na zbyciu nieruchomości w nieprzekraczalnym okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu, wobec jej zbycia przez Agencję [...] w dniu 16 czerwca 2010 r. Kolegium oceniło operat rzeczoznawcy jako sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Według organu jest to wycena aktualna, z uwzględnieniem cen kształtujących się w obrocie gruntami na terenie S. na dzień sprzedaży nieruchomości, a także uwzględniająca stan nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu. Kolegium odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu i analizy dokonanej przez rzeczoznawcę oceniło dokonane w tym zakresie czynności za prawidłowe. Reasumując organ odwoławczy określił decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem pod względem merytorycznym, a postępowanie organu I instancji, jak i wydaną decyzję ocenił jako nie obarczone jakimikolwiek wadami formalnymi skutkującymi koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu. W skardze na tę decyzję Agencja [...] Oddział Terenowy [...] wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu, że operat szacunkowy nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Zarzuciła, że do wyceny przyjęto do porównania nieruchomości nie spełniające warunków do uznania ich za podobne, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nieobiektywny. Agencja wskazała, że przedstawiona w operacie szacunkowym analiza rynku nie odpowiada rzeczywistości, brak w niej rozeznania, że na terenie miasta S. powstają obecnie dwa nowe osiedla domków jednorodzinnych tj. Osiedle P. i L., a w planie przewiduje się powstanie trzeciego osiedla "S." na gruntach ANR. Strona nie zgodziła się z wartością działek, jaka została określona przez rzeczoznawcę majątkowego i wskazała, że stwierdzone błędy w operacie szacunkowym nie pozwalają na wykorzystanie go jako podstawy do naliczenia należnej opłaty planistycznej. Agencja zarzuciła też, że z akt sprawy nie wynika w oparciu o co rzeczoznawca ustalił rolny sposób faktycznego wykorzystania działki. Ponadto zarzuciła, że działka 5330/17 o pow. 0,0845ha będąca przedmiotem zbycia, powstała w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej numerem ewid. 5330/5 o pow. 10,6347ha, przy czym podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], a zatem po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez rzeczoznawcę majątkowego przy wycenie nieruchomości. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, uznając wniesione przez skarżącą zarzuty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w wyżej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Objęte kontrolą decyzje nie naruszają bowiem prawa w sposób, który dawałby podstawę do jej uwzględnienia. Poza sporem pozostawało, że Rada Miejska [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla S. w S. – w § 11 ustaliła 30% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Plan ten wszedł w życie po 30 dniach od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] pod poz. [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Bezsporne było także, że aktem notarialnym z dnia 16 czerwca 2010 r. Rep. A nr [...] Agencja [...] Oddział Terenowy [...] sprzedała prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 5330/17 o powierzchni 0,0845ha, położonej w S. objętej Księgą Wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. za kwotę 39 520 zł. W związku z powyższym Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalił dla Agencji jednorazową opłatę w wysokości 11 251,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia wyżej wskazanego planu. Wzrost wartości nieruchomości – działki nr 5330/17 na skutek uchwalenia planu organ ustalił w oparciu o operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. Agencja złożyła w toku postępowania przed organem I instancji zarzuty do operatów (sporządzonych w analogicznych sprawach dotyczących zbycia przez Agencję innych działek leżących w pobliżu bądź sąsiednich). Rzeczoznawca odniosła się do tych zarzutów na piśmie. Z akt administracyjnych wynika, iż Agencja nie wniosła o wykonanie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, nie przedłożyła też w toku postępowania takiego operatu, który zostałby sporządzony na jej zlecenie. Według art. 36 ust. 4 u.p.iz.p., że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty są zobowiązani do uiszczenia jednorazowej opłaty jako stawki procentowej w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości określonej w planie miejscowym, nie większej jednak niż 30% wzrostu wartości. Podstawą ustalenia opłaty jest wartość rynkowa nieruchomości, co jednoznacznie wynika z art. 2 pkt 18 ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa zasad ustalania wartości nieruchomości. W tym zakresie odsyła wprost do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102, z 2010 r., poz. 651 ze zm. dalej u.g.n.) Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że określenie wartości nieruchomości następuje przez osoby i w sposób przyjęty w u.g.n. Odnosząc się do wskazanej regulacji przyjąć należy, że ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty powino być dokonane przez rzeczoznawców majątkowych w sposób określony dla ustalania wartości na użytek gospodarki gruntami. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg został spełniony. Podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten spełnia warunki wymagane przepisami prawa. Analiza tego dokumentu pozwala przyjąć, że odpowiada on też wymogom określonym w rozporządzeniu. Zauważone zaś omyłki mają charakter jedynie oczywistych omyłek pisarskich i nie mają wpływu na jego ocenę. Według art. 37 ust. 1 u.p.iz.p. wzrost wartości nieruchomości oblicza się jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z obowiązującym w datach wydania decyzji przez organy obydwu instancji przepisem § 50 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1 (m.in. ustalenia opłaty planistycznej), przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Wbrew zarzutom Agencji rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat wyjaśnił w sposób racjonalny i logiczny kwestionowane w zarzutach do operatu okoliczności. Zauważyć wypada, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca nie kwestionowała wykorzystania wycenianej nieruchomości na cele rolne. Także zalegający w aktach wypis z rejestru gruntów wskazuje na to, że działka podlegająca wycenie była działką rolną. Nawet gdyby przyjąć, że działka 5330/17 (a wcześniej 5330/5) była nieużytkiem (nic innego nie wynika z akt sprawy) to wydaje się, iż różnica pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu i przed jego uchwaleniem mogłaby okazać się jeszcze większa (trudno bowiem uzasadnić przeciwny pogląd), co powodowałoby, że Sąd nie miałby możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji nie łamiąc zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego dopiero w skardze, że w decyzjach nie uwzględniono, iż działka nr 5330/17 powstała z podziału działki 5330/5 o pow. 10,6347ha i że podział ten miał miejsce po wejściu w życie m.p.z.p., w ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (tak uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4/121, a także K. Jaroszyński, Z Niewiadomski i inni, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz Warszawa 2006, s. 286). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie danej nieruchomości bez względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta jest podzielona ewidencyjnie. Mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, wszystkie wydzielone działki mają przeznaczenie takie, jakie ustalono w planie dla tej nieruchomości. Plan miejscowy rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentrując się na granicach ewidencyjnych (tak wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. IIOSK 408/07 Lex 467118, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r. II OSK 826/07 Lex 534802 wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r. II OSK 830/07 https://cbois.nsa.gov.pl/doc/2AE293844A) i nie zawsze pokrywa się z granicami działek. Ze stanowiskiem tym nie pozostaje w sprzeczności powołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. IIOSK 1517/07, w którym Sąd ten wskazał, że dokonanie podziału działki po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje zlikwidowanie działki, o jakiej mowa w planie, a w konsekwencji zbyciu podlega działka, której plan nie wymienia - jest tylko pozornie logiczna. Opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości nieruchomości (działki) z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu, a gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki. Brak jest podstaw do zwolnienia z opłaty planistycznej wskutek podziału działki istniejącej w dniu uchwalania i wejścia w życie planu (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/A368C2B037). Ustalając wzrost wartości nieruchomości, rzeczoznawca wskazała jednak na cel wyceny, którym było pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, wskazała też rodzaj (nieruchomość gruntowa o pow. 845 m2), stan nieruchomości przed uchwaleniem planu (tereny rolne), stan po uchwaleniu planu (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Dokonała w nim analizy rynku lokalnego, w której zawarła dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wycena nieruchomości została opracowana przez uprawnionego rzeczoznawcę (uprawnienia nr 2818). W ocenie Sądu, operat szacunkowy i wnioski wyciągnięte przez organy, wbrew zarzutom skargi, nie budzą żadnych wątpliwości i nie dają podstaw do uznania, że wartość działki została zawyżona, a wysokość opłaty planistycznej została ustalona w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny. Wycena odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera elementy wymienione w § 56 Rozporządzenia, dlatego nie narusza prawa materialnego. Zarzut skargi, że w operacie szacunkowym należy brać pod uwagę wielkość działki nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem z przepisu art. 36 ust.4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy dotyczy działki objętej obrotem. Ponadto stwierdzić należy, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy, gdyby nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to podział działki 5330/5 na mniejsze niż 0,30ha nie byłby w ogóle dopuszczalny, co wynika z art. 93 ust. 2a u.g.n. Z tych względów skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.