I OSK 2632/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1201/11 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1201/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Wyrok wydano w następujących, poczynionych przez Sąd I instancji, ustaleniach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił przyznania W.G. zasiłku celowego na dofinansowanie do ceny zakupu ciśnieniomierza. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jakkolwiek strona spełnia kryteria dla uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, to jednak ograniczone środki finansowe oraz duża liczb osób oczekujących wsparcia powoduje, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach, podległy organowi, nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłoszonych potrzeb w pełnej wysokości. Odnosząc się do zasadności złożonego wniosku, organ stwierdził, iż wnioskodawca może dokonywać pomiaru ciśnienia w godzinach pracy poradni lub w aptekach. Nadto biorąc pod uwagę trudną sytuację wnioskodawcy organ ten decyzjami z tego samego dnia przyznał zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu leków ratujących zdrowie w wysokości 200 zł, zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat za nośniki energii w wysokości 80 zł oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości w kwocie 50 zł. W.G., wniósł pismo do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o rozważenie udzielenia stosownej pomocy, które zostało zakwalifikowane jako odwołanie od decyzji. W piśmie tym wnioskodawca podnosił, iż cierpi na częste bóle głowy, które mogą być spowodowane chorobą kręgosłupa jak też nadciśnieniem tętniczym. Aby zastosować prawidłowe leczenie wnioskodawca powinien mieć możliwość pomiaru ciśnienia przez 7 dni w tygodni i o każdej godzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w granicach możliwości pomocy społecznej. Ze względu na ograniczone środki finansowe organ pierwszej instancji nie miał możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb a wnioskodawca jest objęty bieżącą pomocą ośrodka pomocy społecznej w różnych formach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podał, iż jest osobą niepełnosprawną, zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i leczy się na nadciśnienie tętnicze. Jego zdaniem skoro po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym bezsporne jest, iż spełnia kryterium dochodowe konieczne do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej i nie jest w stanie samodzielnie pokryć kosztów zakupu ciśnieniomierza, to organ winien uwzględnić jego wniosek. Nadto zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a., bowiem złożone przez niego pismo nie było odwołaniem od decyzji organu I instancji, lecz prośbą o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał jego skargę zarzucając dodatkowo naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika, organy przyjmując, iż zakup ciśnieniomierza nie jest niezbędną potrzebą, oraz że przyznanie zasiłku na jego zakup przekracza możliwości pomocy społecznej, wykroczyły poza granice uznania administracyjnego. Nadto organy nie wyjaśniły stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz nie rozpatrzyły w tenże sposób zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7 oraz art. 77 ust. 1 K.p.a. Nie ustaliły bowiem, czy skarżący zawsze będzie miał możliwości wykonania pomiaru ciśnienia poza domem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zwrócił uwagę na to, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Kwestią dyskusyjną w sprawie jest, czy aparat do mierzenia ciśnienia można zakwalifikować do kategorii niezbędnej potrzeby życiowej. Nawet gdyby tak było, w ocenie Sądu w sytuacji, gdy skarżący mieszka w centrum Katowic, przy ul. A., ma możliwość pomiaru ciśnienia w poradniach lub w aptekach, również w dni wolne od pracy lub w godzinach nocnych albowiem w czasie tym wyznaczone są do obsługi pacjentów określone przychodnie, jak też apteki. Zatem w zasadzie w każdym czasie skarżący nie jest pozbawiony możliwości pomiaru ciśnienia, gdy zajdzie taka konieczność. Pomoc społeczna jest uruchamiana wówczas, gdy zawiodą inne sposoby wyjścia z trudności życiowych. Otrzymując szereg comiesięcznych świadczeń z pomocy społecznej, takich jak zasiłek stały, zasiłek okresowy oraz szereg zasiłków celowych, skarżący może przeznaczyć ich część na przedmiotowy cel. Natomiast nie może ciężaru całego bieżącego utrzymania przerzucać na organy pomocowe, szczególnie w sytuacji, gdy dysponują one bardzo ograniczonymi środkami, co zostało w rozpoznawanej sprawie szczegółowo przedstawione. Zdaniem Sądu organy administracji rozpatrujące sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny, jak i przy jego ocenie nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych, stąd też zostały uznane za odpowiadające prawu, zwłaszcza że ich rozstrzygnięcia mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Sąd przyjął też, że z treści pisma z dnia 20 czerwca 2011 r. jednoznacznie wynikało, iż skarżący był niezadowolony z wydanej decyzji, co powodowało konieczność zakwalifikowania go jako odwołania. W skardze kasacyjnej W.G. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej na skutek przyjęcia, że konieczność zakupu ciśnieniomierza nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej oraz naruszenie przepisów postępowania, a to przepisów art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie wzięcia pod uwagę jego stanu zdrowia, przepisu art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność możliwości dokonywania przez skarżącego pomiarów ciśnienia w przychodniach lekarskich i aptekach oraz poprzestaniu na faktach notoryjnie znanych Sądowi oraz naruszenie przepisu art. art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. na skutek braku wszechstronnego rozważenia okoliczności związanych ze stanem zdrowia skarżącego oraz możliwościami skorzystania z innych form pomocy medycznej i terapii farmakologicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że potrzeba posiadania przez skarżącego aparatu do pomiaru ciśnienia tętniczego została wykazana w toku postępowania i mieści się ona w kategorii uzasadnionych potrzeb życiowych. Zarzucono wadliwą ocenę okoliczności związanych z jego stanem zdrowia, które w sposób istotny ograniczają możliwość skorzystania z możliwości pomiaru ciśnienia poza mieszkaniem, podobnie jak ograniczeniem są godziny funkcjonowania placówek medycznych, dysponujących odpowiednimi urządzeniami. Pominięcie tych okoliczności spowodowało naruszenie przez organy przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz przez sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował też ustalenia w zakresie dostępności aptek i nie przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego przed Sądem I instancji orz nie wykazanie że rzeczywiście ośrodek pomocy społecznej nie dysponował odpowiednimi środkami umożliwiającymi udzielenie pomocy. Braki postępowania dowodowego nie zostały usunięte w trakcie rozprawy, czym naruszono przepis art. 233 K.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna W.G. została oparta na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dodać przy tym należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. W rozpoznawanej sprawie zarzut kasacyjny naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. powiązano z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. Podkreślić należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrażona zaś w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tych zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Na wstępie wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia z trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się zatem na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena o podejmowaniu decyzji o objęciu konkretnego przypadku pomocą, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium możliwości finansowych jednostki świadczącej pomoc lub Państwa, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 11, C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 425). Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji; organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Oznacza to jednak, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Niezasadny był także zarzut, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł w niniejszej sprawie naruszenia przez organy art. 77, 77 i art. 80 K.p.a. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w oparciu o wszechstronnie zebrany i oceniony materiał dowodowy, dotyczący okoliczności istotnych z punktu widzenia wskazanych wyżej celów instytucji pomocy społecznej oraz przyjętych w tej mierze przez ustawodawcę rozwiązań prawnych. Kwestia istnienia po stronie skarżącego istotnej potrzeby życiowej, określonej przez niego jako chęć zakupu ciśnieniomierza, nie może determinować w sposób decydujący zasad orzekania przez właściwy w sprawach pomocy społecznej organ administracyjny. W szczególności wskazanie przez osobę ubiegającą się o pomoc nawet najbardziej z jego subiektywnego punktu widzenia (a nawet obiektywnie) istotnego celu, na który pomoc jest mu niezbędna, nie pozbawia organu pomocy społecznej prawa do oceny tej potrzeby z punktu widzenia hierarchii potrzeb zgłaszanych do ośrodka pomocy przez inne osoby, zakresu już udzielonej pomocy stronie oraz możliwości finansowych ośrodka. Z tego punktu widzenia Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji oraz zakresu postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, nie dopatrując się jakichkolwiek wadliwości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., wyjaśnić należy, iż zgodnie z tym przepisem przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki; jest to niezbędne do wyjaśnienia niezbędnych wątpliwości, oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest zaś niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Taka sytuacja w analizowanej sprawie nie zachodziła. Strona nie zgłosiła wniosków dowodowych z dokumentów, które mogłyby mieć wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, a zgłoszone skutkowałyby jedynie skontrolowaniem prawidłowości wydanych przez organy decyzji w sprawach innych osób. Z akt sprawy nie wynika, że skarżący zgłosił jakiekolwiek wnioski dowodowe. Podobnie nie doszło do naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 233 K.p.c., gdyż Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, a zakres i sposób wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie powodował konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Marginalnie poczynione przez Sąd I instancji uwagi dotyczące możliwości skorzystania z pomocy medycznej przez skarżącego we własnym zakresie nie miały decydującego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i należy traktować je raczej jako wskazanie możliwości zaspokojenia wskazywanej przez stronę potrzeby życiowej we własnym zakresie. Tego rodzaju wskazówka zawarta w uzasadnieniu wyroku nie narusza, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przepisu art. 106 § 4 P.p.s.a. Jeśli chodzi o podniesiony zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego – art. 39 ustawy o pomocy społecznej, to przybrał on formę niezastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W sytuacji jednak, gdy jak wskazano wyżej, stan faktyczny został w postępowaniu administracyjnym ustalony prawidłowo i w zakresie wystarczającym do uznania, że w spornym zakresie pomoc społeczna nie może być przyznana, to strona nie może w sposób usprawiedliwiony zarzucać, że popełniony został błąd subsumcji. Trzeba bowiem jeszcze raz zauważyć, że decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.