II SA/Rz 958/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.S. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata wystąpiła ze skargą na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... z dnia [..] sierpnia 2011 r., nr ... stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr .... Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisu art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a.") przez uznanie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... z dnia [..] sierpnia 2010 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, art. 9 i art. 12 k.p.a. przez uznanie niedopuszczalności odwołania z powodu niezachowania terminu, kiedy strona nie została poinformowana o możliwości i terminie jego wniesienia, art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie na skutek błędnego ustalenia, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych na skutek zaniechania postępowania dowodowego, art. 11 k.p.a. przez nieprzekonywujące uzasadnienie postanowienia, niewyjaśnienie okoliczności sprawy oraz nieustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron. Ponadto zarzucono naruszenie art. 53 ust. 2 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r., nr 7, poz. 46 z późn.zm.) przez nie wydanie nakazu dokonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz nie ustalenie terminu ich wykonania ani przedłużenia terminu użytkowania obiektu. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Z uzasadnienia skargi wynika, że decyzją z dnia [..] marca 1972 r., nr ... Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w ... - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury zezwoliło A.S. na budowę garażu przy ulicy K.L. w ... na czas określony 5 lat, z zastrzeżeniem obowiązku rozbiórki bez odszkodowania na każde życzenie władz. Obiekt ten nadal jest użytkowany, jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... wystąpił do Starosty Ł. o wyegzekwowanie jego rozbiórki. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu powiatowego w dniu [..] czerwca 2011 r. wniesiono odwołanie, uznając pismo z dnia [..] sierpnia 2010 r. za decyzję administracyjną. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... stwierdził jednak niedopuszczalność odwołania przyjmując, że w sprawie nie wydano decyzji, a przy uznaniu pisma organu powiatowego za decyzję - uchybiono terminowi do wniesienia odwołania. Skarżąca nie zgadza się, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... nie stanowiło decyzji. W jej ocenie zawierało ono elementy pozwalające na uznanie, że jest decyzją administracyjną nie zawierającą wszystkich elementów. Natomiast w grupie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca stoi na stanowisku, że z powodu wybudowania garażu w 1972 r. zastosowanie w sprawie powinna znaleźć ustawa Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. Garaż został wybudowany po stwierdzeniu jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... powinien był wydać nakaz, o którym mowa w art. 55 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, ewentualnie w razie jego niewydania przedłużyć termin użytkowania garażu zgodnie z art. 53 ust. 2 tej ustawy. Powołane przepisy w ocenie skarżącej dopuszczały możliwość przedłużenia terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego także po upływie okresu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, na jaki zostały wzniesione. Mając to na względzie skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ..., aby legalizacja była niedopuszczalna, a nakaz rozbiórki powstawał z mocy prawa z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę. Garaż ten jest obecnie samowolą budowlaną, skoro nadal jest użytkowany pomimo upływu w/w terminu, dlatego zastosowanie powinny znaleźć powołane przepisy. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. Z zaskarżonego postanowienia z dnia [..] sierpnia 2011 r. wynika, że w piśmie z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ..., w odpowiedzi na wniosek P.S. (syna A.S.) o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie tymczasowego garażu będącego własnością A.S. zlokalizowanego na działce nr [..] w ... przy ulicy O. z P. [..], stwierdził niemożność jego uwzględnienia. Podstawą tego stanowiska było ustalenie, że decyzję o pozwoleniu na budowę garażu z dnia [..] kwietnia 1972 r. wydano na czas określony 5 lat, a termin ten już upłynął. Na tej podstawie pismem z dnia [..] lipca 20110 r., nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... wystąpił do Starosty Ł. z wnioskiem o wyegzekwowanie jego rozbiórki. Natomiast od pisma z dnia [..] sierpnia 2010 r. odwołanie wniosła A.S. reprezentowana przez pełnomocnika. Organ stwierdził, że odwołanie służy stronie od wydanej decyzji, która jako akt administracyjny rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie. Tymczasem pismo z dnia [..] sierpnia 2010 r. nie zawiera elementów, o których mowa w art. 107 §1 k.p.a., w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia. Uznanie pisma za decyzję wymagałoby natomiast stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego z uchybieniem terminu. Stwierdzono też, że wydanie decyzji legalizacyjnej nie jest dopuszczalne, ponieważ wniosek dotyczy materii rozstrzygniętej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Obowiązek rozbiórki garażu wybudowanego na czas określony lat 5 powstał z mocy pozwolenia na budowę, z chwilą upływu terminu w niej określonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga A.S. zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie akt administracyjnych daje podstawę do orzekania. Przedstawia się on w sposób następujący. Na skutek kontroli prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... stwierdzono, że skarżąca wybudowała na działce nr [..] położonej w ... przy ul. O. z P. [..] garaż na podstawie pozwolenia na budowę z 1972 r. Pozwolenie zezwalało na budowę tego garażu jako obiektu tymczasowego na okres 5 lat. Do chwili kontroli garaż nie został rozebrany, zatem podjęto kroki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [..] lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącej (bez wykazania w aktach sprawy pełnomocnictwa) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ... o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie wskazanego wcześniej garażu. Organ pismem z dnia [..] sierpnia 2010 r. odpowiedział, że przedłożony wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, ze względu na upływ terminu użytkowania tego obiektu. Od tego pisma w dniu [..] lipca 2011 r. odwołanie złożył pełnomocnik A.S. Rozpoznając odwołanie PWINB w ... postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, bo pismo od którego je złożono nie zawiera cech decyzji oraz zostało wniesione ze znacznym uchybieniem terminu. Na postanowienie PWINB w ... została złożona skarga. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Konsekwencją tej regulacji jest stanowisko, zgodnie z którym każdy wniosek pochodzący od strony wszczyna postępowanie, które musi być zakończone. Postępowanie administracyjne kończy decyzja bądź merytoryczna, albo umarzająca. Zatem w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ... był zobowiązany prowadzić postępowanie oraz wydać jedną z możliwych decyzji, przewidzianych przepisami k.p.a. Wcześniej powinien ustalić, czy wnoszący podanie ma przymiot strony postępowania i czy jest właściwie reprezentowany. W rozpoznawanej sprawie organ tych działań nie podjął, tylko na adres pełnomocnika skarżącej skierował pismo z dnia [..] sierpnia 2011 r. W ocenie Sądu pismo to spełnia minimalne warunki dla przyjęcia, że jest decyzją w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Pochodzi od organu administracyjnego, jest skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata i odnosi się do jego konkretnej sytuacji prawnej, wreszcie zostało podpisane przez uprawnioną osobę. Te argumenty wystarczają do przyjęcia formy decyzji, która jest wadliwa bo narusza przepisy procesowe odnoszące się do tego aktu oraz wydana została w postępowaniu bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Od takiej decyzji przysługuje stronie odwołanie. Wprawdzie zostało ono wniesione dopiero w dniu [..] lipca 2011 r. nie zawierało prawem wymaganego pouczenia o środkach i trybie zaskarżenia. W takich sytuacjach uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie może działać na szkodę strony. Stanowisko takie w judykaturze nie budzi zastrzeżeń. Konsekwencją wniesienia odwołania powinno być jego rozpatrzenie przez organ II instancji. W rozpoznawanej sprawie do takiego rozpatrzenia nie doszło, gdyż PWINB w ... wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, zwłaszcza art. 134 k.p.a. Naruszenie to polega na błędnym zastosowaniu wskazanego przepisu, bo organ zastosował wskazaną w nim normę do sytuacji, w której nie ma ona zastosowania. W postępowaniu prowadzonym po uchyleniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy rozpozna odwołanie pełnomocnika skarżącej. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.