II SA/Rz 770/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zamian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 222 [...], dotyczących działek nr ewid. 1636/3, 1636/4, 1646/2, 1653/5, 1656/1, 1657/2 i 5953/1. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...], poz. [...], ogłoszono informację Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. o tym, że opracowany operat opisowo – kartograficzny obrębu 222 [...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010r. B. S. i A. Ż. zwrócili się do Prezydenta [...] o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków obrębu 222 [...] granic działki nr 5953/1, zgodnie z danymi państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Po wszczęciu postępowania, w tym podjęciu czynności związanych z ustaleniem granic, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2010r. Nr [...] wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], dotyczące działek nr 1636/3, 1636/4, 1646/2, 1653/5, 1656/1, 1657/2 i 5953/1. Na skutek odwołania złożonego przez E. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., Nr [...] uchylił wyżej wymienioną decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że organ przed wydaniem decyzji winien prawidłowo ustalić strony postępowania i zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...], na podstawie mapy uzupełniającej włączonej do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. w dniu [...].08.2010r. pod nr [...] (operat nr[...]) decyzją z dnia [...].04.2010r., nr [...], wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w następujący sposób: - w pozycji rejestrowej G.2217 właściciel: K. K., wykreślić działkę nr 1636/4 o pow. 0,1555ha, wpisać działkę nr 1636/4 o pow. 0,1510ha, - w pozycji rejestrowej G.2217 właściciel: K. K., wykreślić działkę nr 1636/3 o pow. 0,0472ha, wpisać działkę nr 1636/3 o pow. 0,0434ha, - w pozycji rejestrowej G.577 właściciel: A. K., A. K., D. K. wykreślić działkę nr 1646/2 o pow. 0,5160ha, wpisać działkę nr 1646/2 o pow. 0,4890ha, - w pozycji rejestrowej G.1111 właściciel: A. S., wykreślić działkę nr 1653/5 o pow. 0,1581ha, wpisać działkę nr 1653/5 o pow. 0,1386ha, - w pozycji rejestrowej G.2882 właściciel: E. K., wykreślić działkę nr 1656/1 o pow. 0,1156ha, wpisać działkę nr 1656/1 o pow. 0,1057ha, - w pozycji rejestrowej G.125 właściciel: B. R., wykreślić działkę nr 1657/2 o pow. 0,1550ha, wpisać działkę nr 1657/2 o pow. 0,1518ha, - w pozycji rejestrowej G.189 właściciel: B. S., A. Ż. wykreślić działkę nr 5953/1 o pow. 1,4382ha, wpisać działkę nr 5953/1 o pow. 1,5061ha. Na mapę ewidencji gruntów obrębu 222 [...] wkreślono skorygowany przebieg granic działek zgodnie z mapą uzupełniającą włączoną do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. w dniu [...].08.2010r. pod nr [...] (operat nr [...]). Na powyższą decyzję E. K. złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazując, że jest ona dla niej niekorzystna i krzywdząca ze względu na zmianę powierzchni jej działki nr 1656/1 z 0,1100ha (taką powierzchnię kupiła) na 0,1057ha. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w 2009r. przeprowadzono modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu 222 [...]. W projekcie operatu opisowo – kartograficznego, granice działek nr 5953/1 i 1653/3, zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.04.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38, poz. 454/ zostały przyjęte na podstawie dokumentacji geodezyjnej z podziału działki nr 1653/4, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].04.1991r. pod nr [...]. Granice pozostałych działek, zgodnie z § 37 cyt. rozporządzenia, były przedmiotem ustalenia na gruncie w dniu [...].10.2008r. Do czynności ustalenia granic nie stawiły się wszystkie strony. Wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków wykazał na mapie ewidencyjnej przebieg linii granicznej zgodny ze stanem użytkowania na gruncie. Informację Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. o tym, że opracowany operat opisowo – kartograficzny obrębu 222 [...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...], poz. [...]. Organ wskazał, że po złożeniu przez B. S. i A. Ż. wniosku o przywrócenie, w ewidencji gruntów i budynków, granic działki 5953/1, wykonawca prac modernizacyjnych, w ramach rękojmi związanej z wykonaniem modernizacji ewidencji gruntów i budynków, ponownie podjął czynności ustalenia granic pomiędzy działką nr 5953/1 a działkami nr 1636/3. 1636/4, 1646/2, 1656/1, 1657/2. Powołując się na art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 55 i § 36 rozporządzenia z dnia 29.04.2001r. organ podniósł, że w rejestrze ewidencji gruntów wsi P., gmina [...], wykazano działkę nr 1656/1 o pow. 0,11ha. Po włączeniu wsi P. do granic miasta R. (od [...].01.1999r.), w rejestrze ewidencji gruntów obr. 222 [....] wykazano działkę nr 1656/1 o pow. 0,11ha. Odnosząc się do zarzutów E. K., organ wskazał, że wykazana w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki 1656/1 – 0,1057ha jest wynikiem przyjęcia granic tej działki na podstawie danych z dotychczasowego operatu ewidencji gruntów i ma podstawę w dokumentacji przyjętej do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. w dniu [...].08.2010r. pod nr [...]. Różnica w powierzchni pomiędzy stanem przed i po modernizacji wynika z faktu, że przed modernizacją powierzchnie działek wykazane były z dokładnością do 0,01ha, a po modernizacji powierzchnie działek obliczone ze współrzędnych wykazane zostały z dokładnością do 0,0001ha (§62 rozporządzenia). Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. K. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazując, że jest ona dla niej krzywdząca i niekorzystna. W uzasadnieniu podtrzymała w całości argumentację zawartą w odwołaniu. Raz jeszcze podkreśliła, że nie zgadza się z decyzją, która zmienia powierzchnię jej działki nr 1656/1 z 0,1100ha na 0,1057ha. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że orzekające w sprawie organy jako podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć powołały przepisy art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jedn. Dz. U z 2010 r Nr 193, poz. 1287/ oraz § 46 ust.2 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U z 2001 r. Nr 38, poz. 454/. Z przywołanych wyżej ustawowych regulacji wynika przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmujący informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli założone zostały dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie regulują szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a delegacja ustawowa zawarta w art. 26 ust. 2 tej ustawy upoważniła Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa do wydania Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków upoważniającego organ prowadzący ewidencję w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, między innymi do obowiązku utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Prawodawca w § 12 tego Rozporządzenia wskazał również jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić podstawę do uwidocznienia w ewidencji zmian praw osób do gruntów i budynków oraz zmian danych liczbowych i opisowych działek. Rozporządzenie posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, z których te zmiany wynikają /§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1/. Dokumenty zaś które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa powołany wyżej § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia a są to między innymi prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akt normatywne i wskazane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Oznacza to, że procedura aktualizacji ma charakter rejestrowy, a wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne do zdarzeń prawnych, z których wynikają. Oznacza to również, że jest to procedura sformalizowana w zakresie określania dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu /tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. OSK 719/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r. II SA/Bk 272/10/. Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno — deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność, a dopiero uzyskany prawomocny wyrok sądowy może stanowić podstawę zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe uwagi, w rozpoznawanej sprawie wskazana podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia - § 46 ust.2 pkt. 2 powołanego wyżej rozporządzenia nie może stanowić podstawy dla wydanych rozstrzygnięć. Przepis ten bowiem uprawnia organ do wprowadzenia w wyniku aktualizacji zmian w ewidencji w oparciu o opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych. Z akt sprawy wynika, że w wyniku przeprowadzonej w 2009 r. modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu 222 [...] dane zostały przyjęte na podstawie dokumentacji geodezyjnej z podziału działki nr 1653/4, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 1991 r. pod numerem [...]. Informację Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2009 r. o tym, że opracowany operat opisowo - kartograficzny obrębu 222 [...]I, stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], poz. [...]. Oznacza to więc, że w/w operat gruntów i budynków stał się operatem obowiązującym, a wszelkie jego zmiany mogą być dokonane w trybie ściśle przepisami wskazanymi tj. w przypadku aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Nie jest więc możliwe, jak tłumaczy organ, dokonania zmian w ewidencji z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzoną modernizację albowiem uchybienia w postępowaniu ewidencyjnym nie stanowią udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Jakkolwiek w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie /prostowanie/ błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych to jednak, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych /w świetle złożonych dokumentów/ pomyłek, a czym innym ustalanie przez organ, tak jak w niniejszej sprawie, przebiegu granic między sąsiadującymi działkami. Ponownie bowiem należy podkreślić, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Zaistniałe kwestie sporne odnośnie granic sąsiadujących działek jest więc możliwe jedynie w odrębnym postępowaniu czy to rozgraniczeniowym, czy też postępowaniu cywilnym np. w postępowaniu o wydanie nieruchomości. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego z uwagi na brak wniosku skarżącej w tym zakresie choć o możliwości złożenia takowego została pouczona pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r.