I OSK 478/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1130/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr GZsp-057-621-17-1/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2011 r., I SA/Wa 1130/11 po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 kwietnia 2011 r., nr GZsp-057-621-17-1/10 decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 grudnia 2010 r., nr GZsp-057-621-17-1/10 w części, w jakiej obie te decyzje odmawiają stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 2 grudnia 1996 r., nr SGZ-I/4161/01/96. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotem kontroli legalności uczynił całość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, ponieważ Wojewoda Dolnośląski w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 kwietnia 2011 r. wskazał, że zaskarża tę decyzję w całości, choć wnosił o jej uchylenie tylko w części dotyczącej pkt 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 2 grudnia 1996 r. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 2 grudnia 1996 r., nr SGZ-I/4161/01/96 w części dotyczącej pkt 6 sentencji nie jest obciążona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 34 i 35 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.) – zwana dalej ustawą oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 kwietnia 1994 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. Nr 51, poz. 208) – zwanego dalej rozporządzeniem. Z przepisów art. 34 i 35 ustawy wynika, że - jeżeli chodzi o zarząd ustanawiany w formie decyzji administracyjnej – można uregulować w osnowie decyzji jedynie te kwestie finansowe, które dotyczą ustalenia opłaty rocznej za wykonywanie zarządu (art. 35 ust. 3 i 3a ustawy i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia), z zastrzeżeniem wyjątków uregulowanych w art. 35 ust. 6 i 7 ustawy). Przepisy te nie są podstawą prawną do nałożenia na jednostkę organizacyjną uprawnioną z tytułu zarządu innych zobowiązań finansowych względem osób trzecich. Trafnie zwraca uwagę Minister, że na mocy art. 54 ustawy, w sprawach nie uregulowanych ustawą zastosowanie miały przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej oraz że § 2 rozporządzenia zawierał katalog otwarty w zakresie elementów składowych jaki winna zawierać decyzja o przekazaniu mienia w zarząd. Słuszne jest również stanowisko organu naczelnego, że przepisy K.c. dotyczące użytkowania mogły mieć zastosowanie w tego typu sprawach, ponieważ prawo to stanowiło odpowiednik prawa zarządu sprawowanego przez państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej. Nie można jednak zgodzić się z Ministrem, że Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w przepisach art. 260 K.c. i art. 263 K.c. miał podstawę materialnoprawną do orzekania w decyzji przekazującej mienie w zarząd, że w przypadku ustania zarządu w terminie, w którym zgodnie z cyklem produkcyjnym nie występuje ryba handlowa Ślężański Park Krajobrazowy winien zwrócić, w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji o wygaszeniu zarządu, równowartość brakujących składników mienia ruchomego w stosunku do ilości określonych w pkt 1 kwestionowanej decyzji, według cen rynkowych w dacie przejęcia, gotówką na konto Agencji. Powołane przepisy o użytkowaniu nie normują obowiązków finansowych użytkownika względem podmiotów zewnętrznych po wygaśnięciu użytkowania, lecz przewidują dla użytkownika obowiązek ponoszenia nakładów związanych z korzystaniem z rzeczy oraz obowiązek zwrotu przedmiotu użytkowania w stanie, w jakim mienie powinno się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu użytkowania. Sąd nie dopatrzył się, aby w przepisach szczególnych, w tym zawartych w ustawie z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. Nr 21, poz. 91 ze zm.), ustawie z 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.), czy ustawie z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) były zawarte przepisy uprawniające organ do nałożenia w formie decyzji administracyjnej obowiązku, o którym mowa w pkt 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 2 grudnia 1996 r. Uprawniony z tytułu zarządu winien wykonywać swe prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki (art. 258 K.c.), co dotyczy także podmiotów uprawnionych do rybactwa, jeżeli chodzi o racjonalną gospodarkę rybacką (art. 6 w zw. z art. 4 ustawy o rybactwie śródlądowym). Uszło jednak uwadze Ministra, że wskazane przepisy o użytkowaniu tworzą dla dysponentów mienia obowiązki wynikające z mocy samego prawa. Tymczasem decyzja przekazująca mienie w zarząd jest aktem o charakterze konstytutywnym i w związku z tym nie może potwierdzać, czy stwierdzać obowiązków wynikających z mocy samego prawa. Na podstawie tych przepisów nie można było zatem nałożyć w formie decyzji administracyjnej obowiązku, o którym mowa w pkt 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 2 grudnia 1996 r. Minister pominął to, że aby w osnowie decyzji administracyjnej organ mógł nałożyć na dany podmiot konkretny obowiązek prawny, w przepisach regulujących określoną kategorię spraw, musiał istnieć przepis prawa materialnego z którego obowiązek ten wynikał. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji przekazującej mienie Ślężańskiemu Parkowi Krajobrazowemu w zarząd obowiązywał przepis art. 3 ust. 2 Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r. obligujący organy administracji państwowej do działania na podstawie przepisów prawa. Wobec tego Prezes AWRSP nie mógł w sposób dowolny umieszczać w rozstrzygnięciu decyzji treści, które uznał za stosowne, czy też konstruować treść władczego rozstrzygnięcia w oparciu o domniemanie działania w formie decyzji administracyjnej. Faktem jest, że przepis § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nakazywał organowi zamieszczenie pouczenia o obowiązku przestrzegania odrębnych przepisów dotyczących używania nieruchomości lub jej części składowej, jednakże z przepisu tego nie da się wyprowadzić podstawy do orzekania o obowiązku sformułowanym w pkt 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnej oceny legalności kwestionowanej decyzji przez co naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja z 2 grudnia 1996 r. w zakresie zobowiązującym Park do przeznaczania uzyskiwanych wpływów na pokrycie kosztów utrzymania przejętego mienia w stanie co najmniej nie pogorszonym (pkt 1) oraz w pkt 3 tej decyzji, gdzie orzeczono o przejęciu przez Park zobowiązania Gospodarstwa Rybackiego Skarbu Państwa w Rudzie Sułkowskiej z tytułu udzielonej pożyczki przez AWRSP została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie to, z § 2 ust. 1 statutu Ślężańskiego Parku Krajobrazowego nadanego zarządzeniem Nr 137 Wojewody Wrocławskiego z 18 września 1995 r. wynika, że Park jest jednostką budżetową podległą Wojewodzie Wrocławskiemu. Z art. 14 ustawy z 1991 r. Prawo budżetowe wynikało, że państwowe jednostki budżetowe prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w tej ustawie. Przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że jednostki tego rodzaju pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzają do tego budżetu. Prezes AWRSP nie miał zatem podstawy prawnej, aby w decyzji o przekazaniu mienia w zarząd zobowiązać Park do przeznaczania uzyskiwanych wpływów na pokrycie kosztów utrzymania przejętego mienia w stanie co najmniej nie pogorszonym. W niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy - Prawo budżetowe ponieważ nie odnosił się on do państwowych jednostek organizacyjnych działających w formie jednostek budżetowych nie prowadzących działalności pozabudżetowej (por. art. 12 pkt 5 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy). Powyższe uwagi Sąd odniósł również do tej części decyzji z 2 grudnia 1996 r., nr SGZ-I/4161/01/96, gdzie orzeczono o przejęciu przez Park zobowiązania Gospodarstwa Rybackiego Skarbu Państwa w Rudzie Sułkowskiej z tytułu udzielonej pożyczki przez AWRSP. Z opisanych wyżej wyroku aktów prawnych nie wynikało uprawnienie organu do nałożenia na Park tego rodzaju obowiązku. Z przepisu art. 5 ust. 3 w zw. z art. 2a ustawy wynika, że to Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wstępowała w obowiązki po zlikwidowanym państwowym przedsiębiorstwie zajmującym się chowem i hodowlą ryb. W ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) wskazano zaś, że z dniem wejścia w życie tej ustawy (19 stycznia 1994 r.) wygasły przyjęte przez Agencję na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych i niezaspokojone zobowiązania zlikwidowanych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej wobec Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie Prezes AWRSP nałożył w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego na Park Krajobrazowy obowiązki finansowe, które nie były uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Mimo błędnego zakwalifikowania przez Ministra wad zawartych w pkt 1 i 3 decyzji z 2 grudnia 1996 r., Sąd oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego w tym zakresie, ponieważ naruszenie to nie miało istotnego wpływu na treść decyzji. Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jak i stwierdzenie działania bez podstawy prawnej objęte jest bowiem wspólną podstawą prawną nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 173 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34, 35 i 54 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 kwietnia 1994 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat i w konsekwencji przyjęcie, że niedopuszczalne jest zamieszczenie w decyzji administracyjnej określenia sposobu rozliczenia mienia przekazanego w zarząd. Wobec wyżej wymienionych naruszeń, w oparciu o art. 176 p.p.s.a., wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej pkt 1 sentencji i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego, ewentualnie o jego uchylenie w pkt 1 sentencji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania i 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 34 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa mogło być przekazane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Tryb przekazywania mienia określony został w wydanym na podstawie art. 37 ww. ustawy z 19 października 1991 r. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 6 kwietnia 1994 r. Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa od samego początku obowiązywania zawiera w art. 54 wskazanie, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto, w art. 50 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), ustawodawca wprost wskazał, iż do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Należy przyjąć, że powyższa regulacja miała na celu usunięcie dotychczasowych wątpliwości, które przepisy Kodeksu cywilnego znajdują zastosowanie w kwestiach związanych z instytucją przekazania mienia w trwały zarząd. Odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego zawierała również ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Jak stwierdzono w uchwale SN z 5 października 1993 r. (III CZP 129/93), przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie definiowały pojęcia zarządu, jednakże wskazane w niej niektóre cechy "zarządu", składające się na jego treść, upoważniają do stwierdzenia, że zarządcy przysługują określone uprawnienia do korzystania z rzeczy, uprawnienia związane z ochroną tego prawa, jak i w ograniczonym zakresie do rozporządzenia nieruchomością objętą zarządem. Zarząd nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, wszakże nie sposób ujmować go jedynie jako termin techniczny lub technicznoprawny, lecz jako prawo o określonej treści, do którego należy - w sprawach nieuregulowanych – stosować przepisy K.c., do czego upoważniał również art. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, w ocenie skarżącego pomimo przekazania mienia w trwały zarząd w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś umowy cywilnej, Ślężański Park Krajobrazowy zobowiązany był do przestrzegania odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, w szczególności zaś art. 260 § 1 k.c., zgodnie z którym użytkownik obowiązany jest dokonywać napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, oraz art. 262 k.c., zgodnie z którym po wygaśnięciu użytkowania użytkownik obowiązany jest zwrócić rzecz właścicielowi w takim stanie, w jakim powinna się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu użytkowania. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w rozporządzeniu z 6 kwietnia 1994 r. zadecydował, aby katalog elementów decyzji o przekazaniu mienia w zarząd, określony w § 2 rozporządzenia, pozostał otwarty. Ponadto, w ust. 1 pkt 6 § 2 określono obowiązek zamieszczenia w decyzji pouczenia o obowiązku przestrzegania odrębnych przepisów dotyczących używania nieruchomości lub jej części składowej. Zwrot przekazanego mienia i sposób, w jaki ma on nastąpić, stanowi istotny element instytucji zarządu. Z uwagi na to, a także na odesłanie do przepisów K.c., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uważa, że umieszczenie w zaskarżonej decyzji postanowień regulujących te kwestie jest uzasadnione. Umieszczenie punktu 6 w decyzji z 2 grudnia 1996 r. nie było obligatoryjne. W istocie ma on bowiem charakter informacyjny. Podaje on sposób zwrotu mienia stosownie do przepisów K.c. wskazując, że w przypadku braku składników przekazanego mienia w chwili ustania zarządu Ślężański Park Krajobrazowy zwróci równowartość brakującego narybku w stosunku do ilości, jaką otrzymał w zarząd wg cen z przejęcia nieruchomości przez Agencję po ustaniu zarządu. Umieszczenie punktu 6 w ww. decyzji, mimo że nie było konieczne, nie stanowiło jednak rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej o oddalenie w całości, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 204 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Wojewoda Dolnośląski podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi (art. 189 p.p.s.a.). Te ostatnie mają miejsce w rozpoznawanej sprawie. W szczególności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną z urzędu obowiązany jest zbadać, czy skarga do sądu administracyjnego I instancji została wniesiona przez stronę (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało powiązane w tym przepisie z posiadaniem interesu prawnego. Stanowi on m.in., iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 22 września 2004 r., OSK 519/04, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Oznacza to, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu nie mającego legitymacji procesowej jako strony, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 2 grudnia 1996 r., nr SGZ-I/4161/01/96 władczo i jednostronnie o prawach i obowiązkach Ślężańskiego Parku Krajobrazowego w Sobótce. Decyzja ta w żaden sposób nie dotyka praw i obowiązków organu administracji publicznej, jakim jest Wojewoda Dolnośląski, a więc nie ma on legitymacji procesowej (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym zarówno w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym w sprawie, której dotyczy decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 2 grudnia 1996 r. Konsekwentnie należy przyjąć, że skoro decyzja ta nie dotyczy interesu prawnego Wojewody Dolnośląskiego, to nie jest on podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do zaskarżenia jej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wziąwszy jednak pod uwagę fakt, że Wojewoda Dolnośląski został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona, zaskarżony wyrok uchylić i skargę oddalić na zasadzie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.