VII SA/Wa 1625/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. R. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "I." - [...] z siedzibą w O, - odmówił zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, pojazdów samochodowych marki: Hyundai I30, nr rej. [...], nr nadwozia [...], Opel Combo - C-Van, nr rej. [...], nr nadwozia [...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż osoby kierujące pojazdami uprzywilejowanymi wnioskodawcy w ruchu drogowym na mocy wcześniejszych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rażąco naruszali dyspozycję art. 53 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, narażając innych uczestników ruchu drogowego na utratę życia lub zdrowia. Ustalenia w tym zakresie organ oparł na kserokopii pisma S. S. Zastępcy Redaktora Naczelnego "[...]" z dnia [...] stycznia 2011 r., jak również na materiałach z przeprowadzonej kontroli pojazdu uprzywilejowanego marki Hyundai I30, nr rej. [...] dokonanej przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...]. Niezależnie od powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał na możliwość dokonywania przez wnioskodawcę przewozu radiofarmaceutyków za pomocą transportu lotniczego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił R. R., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "I." - [...] z siedzibą w O. Zdaniem skarżącego, nie został rozpatrzony cały materiał dowodowy, a ustalony stan faktyczny nie jest zgodny z rzeczywistością. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wydając decyzję kierował się naczelną zasadą ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, został rozpatrzony na tle art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z uwzględnieniem wypracowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Za błędny uznał zarzut oparcia decyzji wyłącznie na materiale dowodowym przedstawionym przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...], Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz dziennikarza z [...] czasopisma. Nie podzielił też poglądu strony, iż jedynie transport lądowy może zagwarantować odpowiednią logistykę dostaw radiofarmaceutyku. Uznał, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uprzywilejowania pojazdów w ruchu drogowym. Powołał przy tym pismo z dnia 28 kwietnia 2009 r., w którym Ministerstwo Zdrowia wskazało, że zamiar wykorzystania transportu lądowego do dostaw radiofarmaceutyku nie daje gwarancji powodzenia przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. złożył R. R., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "I." - [...] z siedzibą w O. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] marca 2011 r., zarzucił jej: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ ponownie rozpatrujący sprawę obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia, również z urzędu, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na uznaniu, że: - kierujący pojazdami uprzywilejowanymi na podstawie zezwoleń udzielonych skarżącemu stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia innych osób, podczas gdy okoliczność ta nie wynika z zebranego materiału dowodowego. - obecna liczba pojazdów uprzywilejowanych, którymi dysponuje jest wystarczająca do zrealizowania transportów radiofarmaceutyku — florodeoxyglukozy (FDG) - drogą lądową, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że pomimo zwiększenia się liczby odbiorców radiofarmaceutyku (z siedmiu w roku 2009 do dziewięciu w chwili obecnej) jednocześnie zmniejszyła się liczba pojazdów uprzywilejowanych pozostających do dyspozycji skarżącego (z ośmiu w roku 2009 do siedmiu w chwili obecnej); - istnieje możliwość zastąpienia transportu radiofarmaceutyku drogą lądową przy użyciu transportu lotniczego, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że transport lotniczy jest w chwili obecnej przedsięwzięciem zbyt kosztownym, a dodatkowo brak możliwości dostarczenia radiofarmaceutyku do każdego odbiorcy przy zastosowaniu wyłącznie transportu lotniczego wynika z faktu, iż niektóre lotniska (np. w [...], czy [...]) nie są przystosowane do odbioru substancji radioaktywnych. Nadto transport z lotniska do odbiorcy musi obywać się drogą lądową przy użyciu pojazdów uprzywilejowanych; - transport lądowy radiofarmaceutyku nie daje gwarancji powodzenia przedsięwzięcia, tj. dostarczenia go na czas do odbiorców, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że jego transport drogą lądową przy zastosowaniu pojazdów uprzywilejowanych jest skuteczny i daje gwarancję dostarczenie preparatu w wyznaczonym czasie; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., przez pominięcie istotnych dla sprawy dowodów w postaci między innymi: - opinii E. [...] z dnia [...] marca 2009 r., opinii E. [...] sp. z o.o. z dnia [...] marca 2009 r., opinii Zakładu Medycyny [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., z których to dowodów jednoznacznie wynika, że — z uwagi na szybki rozkład radiofarmaceutyku, a także ze względu na niemożność zastosowania w wielu przypadkach transportu lotniczego - jedynym możliwym sposobem dostarczenia substancji w sposób gwarantujący jej użycie dla dobra pacjentów przez ośrodki onkologiczne jest transport drogą lądową pod warunkiem poruszania się pojazdów transportujących specyfik z odpowiednią prędkością, co biorąc pod uwagę infrastrukturę drogową możliwe jest wyłącznie, gdy zezwoli się kierowcom takich pojazdów na poruszanie się z pominięciem ograniczeń prędkości (a więc w trybie uprzywilejowanym); - pism zawierających wyjaśnienia skarżącego dotyczące czynności podjętych w związku z kontrolą jakiej został poddany jeden z kierowców wnioskodawcy, z których jednoznacznie wynika, że skarżący podejmuje działania mające na celu zapewnienie właściwego i zgodnego z przepisami ruchu drogowego transportu radiofarmeceutyku; - błędną ocenę pozostałych zgromadzonych dowodów, w tym między innymi bezkrytyczne oparcie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych na kopiach notatek i protokołów, które nie mogą stanowić dowodu w sprawie; 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. i art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie wyznaczenia rozprawy, mimo że spełnione zostały ustawowe przesłanki do jej przeprowadzenia, a wniosek w tym przedmiocie złożony został przez skarżącego; 4) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 53 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędne uznanie, że ewentualne i incydentalne niezachowanie przez jednego z kierujących pojazdem uprzywilejowanym szczególnej ostrożności może stanowić podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu. 5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania wszystkich dowodów, na których organ oparł swoją decyzję, a także niewskazanie przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., z uwagi niezbadanie zasadności zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji wystąpienia istotnych braków w zebranym materiale dowodowym, które to uchybienia winny prowadzić do jego uzupełnienia bądź do uchylenia decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. W obszerny uzasadnieniu swojej skargi skarżący rozwinął w/w zarzuty, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne przemawiające za uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Odniósł się także, w sposób dość szczegółowy do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Pismem procesowym z dnia 28 października 2011 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedz na skargę, wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowych dowodów z przedstawionych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie Sąd uznał, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3, art. 15 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowi art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zgodnie z którym pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Zezwolenie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, przy spełnieniu wymienionych w tym przepisie przesłanek, a więc jeżeli pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego; przy czym zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 1999 r. II SA 547/99, wyrok NSA z 9 października 1998 r. II SA 1081/98, wyrok NSA z 2 lutego 1999 r., II SA 1750/98) chodzi tutaj o przypadki bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań ewentualnych i hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony - sąd administracyjny bada, jak już wskazano, zgodność z prawem, nie wnika natomiast w celowość wydania decyzji i objętego nią rozstrzygnięcia. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można mu postawić zarzutu dowolności. By uniknąć tego zarzutu, organ winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie zwalnia organu administracji od respektowania przy jej podjęciu procedur i zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z takich zasad jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Motywy decyzji, obejmujące kryteria jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu względem argumentacji strony postępowania. Zdaniem Sądu wskazane reguły postępowania administracyjnego, w szczególności odnoszące się do wymogów uzasadnienia decyzji, nie były w niniejszej sprawie przestrzegane. Uzasadnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest zbyt powierzchowne i ogólnikowe. Strona winna zostać przekonana, a w tym również Sąd, czym kierował się organ podejmując decyzję o odmowie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym. Na gruncie niniejszej sprawy tego zabrakło. W szczególności organ nie odniósł się w sposób należyty do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, m.in. dotyczącej wpływu ilości pojazdów uprzywilejowanych poruszających się po terenie całej Polski na ewentualne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, kwestii wycofania pojazdów z eksploatacji, zwiększenia ilości odbiorców. Samo powoływanie się na intencję ustawodawcy, zmierzającą do ograniczenia ilości pojazdów uprzywilejowanych poruszających się po drogach, nie czyni zadość zasadzie przekonywania. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jedną z podstawowych przyczyn odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym, był fakt dokonania kontroli drogowej jednego pojazdu uprzywilejowanego należącego do skarżącego. Na tej podstawie organ wywiódł, iż wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym dla kolejnych pojazdów mogłoby doprowadzić do poważnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Okoliczność ta nie może stanowić podstawy, w ocenie Sądu, do uznania, iż organ rozpoznał sprawę wnikliwie. Wskazać należy, iż dopiero w odpowiedzi na skargę, w odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął próbę pełniejszego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ obowiązany będzie rozpoznać ją w całokształcie, z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a stanowisko swoje uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.