VII SA/Wa 1372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Ref. staż Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. D. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2011r. (...), na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność odwołania B. D. od "decyzji" [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010r. (...) Organ wskazał, że decyzją z [...] września 2009r. (...) Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę chodnika w pasie drogi krajowej Nr [...] [...] w km 97+950 do km 99+465 strona prawa (działki nr ew. [...]i [...]) od miejscowości S. do miejscowości M.. Pismem z 16 lipca 2010r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu dołączając wymagane dokumenty, w tym oświadczenie kierownika budowy, że chodnik wykonano zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi normami. Pismami z 18 i 19 października 2010r. B. D. wniósł o: 1. obniżenie chodnika na jego zjeździe do poziomu sprzed budowy chodnika, co przywróci pełny dostęp do drogi publicznej jaki istniał wcześniej, 2. wykonanie chodnika zgodnie z projektem, tj. nie w nasypie a równo z terenem i w granicach geodezyjnych drogi, na całej szerokości jego działki, 3. Przywrócenie znaków granicznych osadzonych przez geodetę w 2008r na granicy między działką a drogą, zniszczonych podczas budowy chodnika, które podlegają prawnej ochronie, 4. Usunięcie z jego działki nawiezionej ziemi i żwiru. 5. Wykonanie geodezyjnej oceny zgodności chodnika z projektem." W piśmie z 18 listopada 2010r., organ wojwódzki stwierdził, że nie znalazł podstaw do podejmowania czynności wynikających z Prawa budowlanego i k.p.a. Dnia 9 grudnia 2010r. B. D. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie oddania do użytkowania ww. chodnika. W piśmie z 23 grudnia 2010r. organ wojewódzki poinformował, że inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy i wobec braku sprzeciwu mógł przystąpić do użytkowania chodnika. Dodał, że organy nadzoru nie są uprawnione do rozpatrywania kwestii naruszenia własności. Pismem z 7 stycznia 2011r. uzupełnionym 23 lutego 2011r. B. D. zaskarżył decyzję z [...] grudnia 2010r., dot. wznowienia postępowania. Pismem z 17 stycznia 2011r. GINB przekazał ww. odwołanie organowi wojewódzkiemu, który 25 marca 2011r. nadesłał relacje z postępowania wyjaśniającego wraz z dokumentami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie jest środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji, to jest władczego i jednostronnego aktu z zakresu administracji publicznej wydanego przez organ administracji i skierowanego do określonego adresata. Decyzja rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony. Zaznaczył, że nie wszystkie sprawy administracyjne podlegają załatwieniu decyzją administracyjną. Nie można domniemywać takiej formy działania tylko z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 kpa. Na poparcie swego stanowiska powołał orzecznictwo oraz piśmiennictwo. Organ wskazał, że w indywidualnej sprawie winna zostać wydana decyzja, jeśli istnieje norma prawa materialnego administracyjnego pozwalająca na taki wniosek. W sprawie występować musi stosunek administracyjnoprawny, którego istotne elementy zostaną właśnie w decyzji wyrażone. Dopóki zatem nie zostanie przesądzone, że sprawa ma charakter administracyjny zaś stronę oraz organ łączy stosunek administracyjnoprawny, to nie ma podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Dlatego też organ II instancji zobowiązany był ustalić, czy rozpatrywana sprawa ma charakter administracyjny oraz czy zaskarżone rozstrzygnięcie nosi przymiot decyzji administracyjnej. Ponadto, przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania należało ustalić dopuszczalność odwołania, a następnie zachowanie terminu do jego wniesienia oraz legitymację prawną osoby wnoszącej odwołanie. Ustalenie, że na decyzję/postanowienie nie przysługuje środek odwoławczy, skutkuje, zgodnie z art. 134 k.p.a., wydaniem decyzji stwierdzającej niedopuszczalność odwołania. Z podanych względów organ stwierdził, że od pisma z [...] grudnia 2010r. nie przysługuje odwołanie, gdyż nie jest ono decyzją administracyjną. Na koniec dodał, że sprawy dotyczące własności nieruchomości oraz granic działki nie leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Brak jest podstawy prawnej dla żądania przedłożenia - poza oświadczeniem uprawnionej osoby o wykonaniu obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej i inwentaryzacją powykonawczą - dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (v. wyrok NSA z dnia 04.11.199 lr. sygn. IV AS 927/91).Tych roszczeń można dochodzić wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Skargę na powyższe postanowienie złożył B. D. jednocześnie wskazując na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec nierozpoznania wniosków zgłoszonych w piśmie z [...] lutego 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 §1 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a i wniósł o jego uchylenie, a w zakresie bezczynności o zobowiązanie do rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosków zgodnie z przepisami prawa. W ocenie skarżącego organ nie dostrzegł wady w działaniu organu wojewódzkiego i nie podjął żadnych rozstrzygnięć. Pośrednio zatem stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania nie wymagała wydania decyzji, co narusza art. 149 § 3 k.p.a. Doszło więc do sytuacji, w której skarżący uznał, że wydano decyzję o odmowie wznowienia postępowania, a organ stwierdził niedopuszczalność odwołania, co narusza art. 134 w zw. z art. 127 §1 k.p.a., albo organ wojewódzki nie rozpoznał wniosku o wznowienie, gdyż nie wydał decyzji, a GINB nie dostrzegł, że pozostaje to w sprzeczności z art. 149 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że podjął powyższe działania wobec braku jakiejkolwiek pomocy organów w związku nieprawidłowościami przy przygotowaniu i realizacji ww. inwestycji. Organy nadzoru budowlanego wszystkich szczebli wprowadzały skarżącego w błąd lub udzielały wymijających odpowiedzi co do ich właściwości jak i merytorycznej strony problemu. Działaniami i zaniechaniami doprowadziły do utrącenia prawa do rzetelnego rozpoznania sprawy pozostającej z całą pewnością (choćby tylko w części) we właściwości administracji publicznej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadami demokratycznego państwa prawnego jest twierdzenie, iż organy nie są uprawnione do sprawdzenia prawidłowości oddania do użytku obiektów budowlanych w sytuacji, gdy osoba której prawa naruszono w związku z realizacją inwestycji domaga się takich działań i przedkłada dowody (fotografie, oświadczenia dot. odstępstw od projektu, naruszenia znaków geodezyjnych itp.) wadliwości procesu budowlanego. Stwierdził, że zawiadomienie o zakończeniu budowy jest prawnie skuteczne tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, a przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Skarżący powołał na poparcie tego stanowiska orzecznictwo, podnosząc, że nie sposób zatem przyjąć, że organy nadzoru budowlanego nie mają świadomości konieczności podjęcia działań w jego sprawie. Skarżący dodał, że pismem z 7 stycznia 2011r., niezależnie od zaskarżenia rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego zwrócił się o jednoznaczne określenie: organów architektoniczno-budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego właściwych w omawianej sprawie; trybu, w jakim należało przygotować, realizować i oddać do użytku inwestycję; wad w działaniach (w tym zaniechań) oraz wskazanie organu (organów), których działania (lub zaniechania) doprowadziły do oddania do użytku inwestycji zrealizowanej niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Ponadto, zwrócił się o: pociągnięcie do odpowiedzialności zawodowej i innej osób które złożyły niezgodne z prawdą oświadczenia wprowadzając w błąd organy administracyjne (kierownika budowy, ew. inspektora nadzoru), stwierdzenie nieważności wydanego bez prawa do dysponowania moją nieruchomością skarżącego pozwolenia na budowę, o ile w projekcie przewidziano realizację inwestycji na jego nieruchomości lub przekazanie tego żądania organowi właściwemu, albo wszczęcie postępowania w sprawie rażącego naruszenia pozwolenia na budowę (o ile w projekcie nie przewidziano realizacji inwestycji na mojej nieruchomości) lub przekazanie tego żądania organowi właściwemu; wskazanie środków prawnych przysługujących skarżącemu w tej sprawie w odniesieniu do jej poszczególnych etapów oraz organów. Wobec braku reakcji przez blisko dwa miesiące pismem z 23 lutego 2011r. skarżący wezwał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszeń prawa przez załatwienie wniosków zawartych w piśmie z 7 stycznia. Kopią pisma z dnia 7 marca 2011r. kierowanego do MWINB, podpisanego przez zastępcę dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego GUNB (nie osobę działającą w imieniu GINB) poinformowano, że centralny organ nie potrafi od stycznia (przez 2 miesiące) uzyskać akt sprawy oraz, powołując art. 36 § 2 k.p.a, że wniosek będzie rozpatrzony po przesłaniu akt. Takie zastosowanie art. 36 § 2 k.p.a. nosi znamiona działań pozornych (a podpisane bez upoważnienia GINB także wadliwych) i nie może być uznane za prawidłowe, a organ wyższego stopnia dysponuje instrumentami umożliwiającymi mu podjęcie skutecznych działań (np. zarządzenie kontroli doraźnej, delegowanie upoważnionego pracownika w celu pozyskania akt itp ). Poza postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., nie nadesłano żadnych informacji o sposobie załatwienia ww. wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez B. D. uznając, że pisma z [...] grudnia 2010r. nie można traktować jako decyzji administracyjnej. Kwestią kluczową dla oceny legalności rozstrzygnięcia organu odwoławczego pozostawało zatem ustalenie, czy mimo braku zewnętrznej formy decyzji administracyjnej, pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r. w istocie jest decyzją, a w konsekwencji przysługuje od niej odwołanie. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że jako decyzję administracyjną należy traktować każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnego adresata, niezwiązanego z organem węzłem zależności organizacyjnej, czy podległości służbowej. Obligatoryjne składniki treści decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a. i są to - oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne, to jest takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich - oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Tak więc brak jednego z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że treść a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (por. wyrok z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81, postanowienie z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2585/00 LEX 49910), postanowienie z dnia 20 listopada 1981 r. sygn. akt II SA 848/81 - ONSA 1981, nr 2, poz. 91 i poz. 118). W takim zatem kontekście organ winien dokonać oceny, czy pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010r. w istocie stanowi decyzję administracyjną wydaną w ramach nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy winien mieć przy tym na uwadze, że wprawdzie skarżący pismem z dnia 4 grudnia 2010r. złożył wniosek o wznowienie postępowania kierując go do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, tym niemniej zarówno z treści tego wniosku, jak i wszystkich pism skarżącego złożonych do akt sprawy wynika, że wskazuje on konsekwentnie na wadliwe - niezgodne z decyzją z dnia [...] września 2009r. (nr ...) - wykonanie chodnika, który uniemożliwia pełny dostęp z jego działki nr [...] do drogi krajowej nr [...]. Stanowisko to potwierdza również treść odwołania, w którym skarżący domaga się między innymi jednoznacznego określenia organów administracji architektoniczno budowlanych i organów nadzoru budowlanego właściwych w omawianej sprawie oraz wskazania środków prawnych jakie przysługują mu w odniesieniu do jej poszczególnych etapów oraz organów, co z kolei wskazuje, że skarżący nie posiada wiedzy w jakim trybie i do jakich organów winien się zwrócić w celu zbadania prawidłowości budowy chodnika. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie prawidłowo przytoczył orzecznictwo oraz przepisy decydujące o tym, czy załatwienie sprawy nastąpiło w formie decyzji, jednak przedstawionej argumentacji nie odniósł do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, stwierdzając jedynie, że z w/w względów od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] grudnia 2010r. nie przysługuje odwołanie, gdyż nie jest ono decyzją administracyjną. Takie działanie organu stanowi istotną wadę postępowania wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W przypadku ustalenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że pismo z dnia [...] grudnia 2010r. jest decyzją administracyjną, odnosząc się do kolejnego warunku formalnego, jakim jest zachowanie terminu do wniesienia odwołania organ winien mieć na uwadze, że strona błędnie zawiadomiona bądź nie zawiadomiona o środkach zaskarżenia nie może ponosić negatywnych skutków z tego faktu wynikających. Strona nie musi znać dokładnie przepisów prawa, bowiem organy administracji publicznej zobowiązane są udzielać z urzędu całokształtu informacji, dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ciążący na organach z mocy art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., V SA/Wa 550/06, LEX nr 339671). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.