VII SA/Wa 2027/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Ref. staż Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], nakładające na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za 4 dni zwłoki w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w sprawie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia sprawy ustalił, iż kończąca postępowanie decyzja z dnia [...] października 2007 r. znak [...] została wydana z 4 - dniowym przekroczeniem terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] Wojewoda [...] nałożył na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie wniósł Prezydent Miasta K.. Zdaniem skarżącego, przekazanie akt sprawy przez Wojewodę [...] do organu I instancji, w związku z uchyleniem przez organ II instancji decyzji organu I instancji, nie może być potraktowane jako złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, uzasadniające liczenie 65 - dniowego terminu do ponownego wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego organ ustalił, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] wydane zostało zgodnie z prawem. W ocenie organu, prawidłowo określono początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane na dzień [...] sierpnia 2007 r., kiedy do Kancelarii Urzędu Miasta K. wpłynęła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...], uchylająca do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2007 r. znak [...]. Prawidłowo ustalono również, że ponowna decyzja w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2007 r. znak [...] wydana została z 4 - dniowym przekroczeniem terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Wskazane przekroczenie daje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, karę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego, termin wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane wiąże organ również w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Termin ten rozpoczyna swój bieg z chwilą wpływu do organu I instancji decyzji organu wyższego stopnia, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta K. Skarżący podniósł, że literalna wykładnia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jak również jego praktyczne zastosowanie, przemawiają za stwierdzeniem, iż art. 35 ust. 6 nie znajduje zastosowania do postępowań w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonych ponownie w związku z uchyleniem przez organ odwoławczy wydanej już w tej sprawie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, w ponownie prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę znaleźć powinny zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące terminowości załatwiania spraw, tj. art. 35 i następne. Skarżący zarzucił, iż przepisy te nie dają podstaw do nakładania sankcji w postaci kar pieniężnych za każdy dzień zwłoki przy ponownym wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, tak jak stanowi art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 683/09, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta K., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zaś art. 35 ust. 6 powinien mieć zastosowania wyłącznie wówczas, gdy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę - dysponując kompletnym wnioskiem o pozwolenie na budowę - pozostaje w bezczynności. Z kolei art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego określa okoliczności, które usprawiedliwiają zwłokę organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a okres ich trwania podlega odliczeniu od terminu 65 - dniowego wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Sądu, do takich przyczyn (niezależnych od organu) zaliczyć należy te, z powodu których organ nie dysponuje aktami sprawy. Fakt, iż akta znajdują się w dyspozycji organu odwoławczego uniemożliwia bowiem organowi I instancji procedowanie i podjęcie rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że początkiem biegu terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest data wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę. W przepisie tym nie użyto sformułowania "od daty wszczęcia postępowania", nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego, czy wniosek ten był kompletny czy też nie. Nie mają więc racji organy twierdząc, że termin ten rozpoczyna swój bieg z chwilą wpływu do organu I instancji decyzji organu wyższego stopnia, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Reasumując Sąd stwierdził, że: jeśli organ w terminie przewidzianym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i decyzja ta została uchylona, to okres pomiędzy datą wydania tej decyzji, a datą zwrotu akt sprawy organowi I instancji przez organ odwoławczy, winien być odliczony od terminu wskazanego w ww. przepisie (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego), - początkiem biegu terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest w każdym przypadku data wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę. - art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do postępowań, których przedmiotem jest wydanie decyzji o pozwolenie na budowę także wówczas, kiedy są one prowadzone przez organ ponownie w następstwie uchylenia przez organ odwoławczy wydanej uprzednio decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, pogląd przeciwny prowadziłby do wniosku, iż wydanie przez organ jakiejkolwiek decyzji, nawet takiej, która jest oczywiście błędna, skutkowałoby prawną niemożliwością nałożenia kary przewidzianej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i to także wówczas gdyby ta błędna decyzja została uchylona w toku instancji. Sąd zaznaczył, że inwestor ma prawo oczekiwać załatwienia swojego wniosku o pozwolenie na budowę w terminie zakreślonym przez ustawodawcę. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1197/10 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta w zaskarżonym wyroku interpretacja art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie zasługiwała na akceptację, a Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję niesłusznie zakwestionował stanowisko organów obu instancji, według którego w razie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji termin 65-dniowy rozpoczyna swój bieg z chwilą wpływu do tego organu decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], nakładające na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za 4 dni zwłoki w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w sprawie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji na działce nr [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego postanowienia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej stanowi art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Na wstępie wskazać trzeba, iż stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie wiążący jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1197/10. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że literalne brzmienie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego może wskazywać, że jego znaczenie jest takie, jak przedstawił to autor skargi kasacyjnej wywodząc, że wymierzenie grzywny jest możliwe tylko przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, natomiast w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszo instancyjnym zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. o terminach załatwiania spraw. Jednak takie wnioskowanie interpretacyjne trudne jest do zaakceptowania, jeśli się zważy cel wprowadzenia omawianej regulacji do ustawy Prawo budowlane. Celem wprowadzenia przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego było wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydawania pozwolenia na budowę. Należy przyjąć, że cel tej szczególnej regulacji jest aktualny przez cały czas trwania postępowania, aż do jego ostatecznego zakończenia. Podjęcie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie sprawia, że ustaje działanie normy z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, gdy następnie wskutek złożonego odwołania dochodzi do wydania przez organ wyższego stopnia decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym niemniej, ze względów celowościowych uprawnione jest założenie, że sankcja przewidziana za nieterminowe rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę powinna być stosowana zarówno przy pierwszym, jak i przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ architektoniczno-budowlany, w razie gdy organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe uwagi należy również zastosować do rozstrzygnięcia drugiego zagadnienia, a mianowicie liczenia terminu 65-dniowego, przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym termin ten liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Takie rozwiązanie, wyznaczające datę złożenia wniosku jako początek biegu omawianego terminu, niewątpliwie dostosowane jest do sytuacji typowej, a więc takiej gdy ma miejsce pierwsze rozpoznawanie sprawy przez organ architektoniczno-budowlany. Jeżeli jednak ze względów głównie celowościowych przyjęte zostało w drodze wykładni, że regulacja art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie również w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, to odpowiednio konieczne jest zmodyfikowanie normy w zakresie biegu 65-dniowego terminu maksymalnego przez przyjęcie, że nie jest to data złożenia wniosku, lecz data przekazania organowi pierwszej instancji akt wraz z decyzją organu odwoławczego. Taki sposób liczenia spornego terminu jest bowiem niezbędny dla zapewnienia organowi architektoniczno-budowlanemu właściwego wypełniania ustawowych obowiązków orzeczniczych oraz związanych z tym czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego. Na uwadze należy mieć kwestię wykorzystania w części lub całkowicie terminu 65-dniowego przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy. Mimo niekwestionowanej potrzeby zapobiegania przewlekłości postępowania we wszystkich sprawach administracyjnych, a w sprawach budowlanych w szczególności, trudno byłoby dopuścić rozwiązanie, wskutek którego organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie przysługiwałby termin maksymalny z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wszelkie instytucje i sankcje dyscyplinujące organy administracji do załatwienia spraw w określonych terminach muszą być bowiem realizowane nie tylko z poszanowaniem zasady szybkości postępowania, ale też innych ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z tych względów należało przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji, orzekając w przedmiocie kary pieniężnej za zwłokę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, prawidłowo określiły początek biegu ustawowego 65- dniowego terminu, przewidzianego na załatwienie sprawy. Z uwagi na grożącą organowi pierwszej instancji sankcję za nieterminowe wydanie decyzji kończącej sprawę pożądane jest, aby określenie początku biegu terminu wprowadzonego ustawą odnosiło się do daty konkretnego zdarzenia. Jeżeli z przyczyn wcześniej omówionych nie może być to data złożenia wniosku, jako nieadekwatna do rozważanego etapu postępowania, to należy przyjąć, że powinna być to data przekazania akt sprawy przez organ wyższego stopnia. W konsekwencji uprawniona staje się teza, że ustanowiony przepisem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin 65-dniowy, wiążący organ pierwszej instancji również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, rozpoczyna swój bieg w dacie zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy. Ponieważ w niniejszej sprawie akta administracyjne zostały przekazane organowi I instancji wraz z decyzją organu odwoławczego w celu ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu [...] sierpnia 2007 r. (jak wynika z prezentaty organu) i od tego dnia rozpoczął bieg 65-dniowy termin wskazany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, natomiast Prezydent Miasta K. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] października 2007 r., termin do wydania decyzji został przekroczony o 4 dni. Prawidłowo zatem organ wyższego stopnia wymierzył temu organowi karę w wysokości 2.000 zł, licząc 500 zł za każdy dzień zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.