II GSK 920/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 966/11 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w F. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy dotyczącej wniosku o przyznanie płatności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 966/11, po rozpoznaniu skargi S. Spółki z o.o. w F. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy dotyczącej wniosku o przyznanie płatności, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] czerwca 2011 r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 20 czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), P. M. wystąpił w imieniu skarżącej o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (kserokopii) wskazanych przez siebie dokumentów, argumentując to "zamiarem realizacji swoich uprawnień do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym pisemnego odniesienia się do zgromadzonych przez organ materiałów, których strona nie otrzymała w postępowaniu i nie była informowana o ich treści, zgłoszenia ewentualnych żądań dowodowych, w tym dowodów co do treści dokumentów, o których odpisy wnosi". Podniósł również, że charakter i objętość, a także ilość załączników praktycznie wyklucza sporządzenie przez niego odpisów w sposób tradycyjny. Zawarł nadto wniosek (w przypadku ewentualnej niemożności zadośćuczynienia pierwszemu żądaniu) o skorzystanie z możliwości wykonania kserokopii żądanych dokumentów w siedzibie organu z wykorzystaniem jego sprzętu, upoważniając do odbioru odpisów/wykonania kserokopii wskazane we wniosku osoby. Dodał jednocześnie, że odpisy chciałby uzyskać przed terminem do wniesienia odwołań od decyzji wydanych w sprawie płatności. Postanowieniem z 21 czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 73 i 74 kpa. Podniósł, że wnioskując o wydanie z akt kserokopii skarżąca nie uzasadniła swojej prośby, także nie podała żadnego powodu, dla którego kserokopie są jej niezbędne. Nadto w ramach uprawnień do czynnego udziału w każdym stadium postępowania Spółce czterokrotnie udostępniono akta postępowania w celu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz sporządzenia odpisów z akt. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, co do ilości i znacznej objętości wnioskowanych dokumentów, a ograniczenie dostępu do wydanych akt związane było jedynie godzinami pracy urzędu, w pozostałym zaś zakresie, co do wykonania odpisów skarżąca nie miała żadnych ograniczeń. Ponadto wskazał, iż organ nie ma możliwości udostępnienia jakiegokolwiek sprzętu powielającego osobom niemającym uprawnień do wejścia do strefy administracyjnej urzędu. Na potwierdzenie swoich racji organ przywołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych w tej materii. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, gdyż nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Wskazał, że w organ I instancji rozstrzygnął jedynie kwestię wydania uwierzytelnionych odpisów i w tym zakresie stanowisko organu jest słuszne. Natomiast kwestia sporządzenia kserokopii z akt pozostaje do rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę Spółki za uzasadnioną i wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 kpa, w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis art. 73 § 2 kpa stanowi z kolei, że strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Sąd stwierdził, że wskazany przepis określa dwa odrębne uprawnienia strony. Uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy, o jakim mowa w art. 73 § 1 kpa, obejmuje zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki, potwierdzonych kopii kserograficznych, pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Z tego względu przepis art. 73 § 2 kpa wymaga, odnośnie uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy, wykazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu dokumentu. Sąd stwierdził, że pojęcie "ważnego interesu strony" w rozumieniu art. 73 § 2 kpa nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wykładni należy zatem dokonywać przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności takich jak: zasady słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 kpa) i zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa). W piśmiennictwie przyjęła się szeroka wykładnia "ważnego interesu" w rozumieniu art. 73 § 2 kpa. Interesem tym może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. Sąd stwierdził, że we wniosku z 18 czerwca 2011 r. skarżący powołał się na ważny interes polegający na zamiarze realizacji uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu, uzyskania możliwości odniesienia się do zgromadzonych materiałów. Wskazywał na obszerność tych materiałów i trudność dokonania z nich odpisów (były to między innymi zdjęcia i mapy). Informował jednocześnie, że gotów jest udzielić pomocy w kopiowaniu przy udostępnieniu mu kserokopiarki w biurze organu. Zdaniem Sądu, organy obu instancji niewłaściwie zinterpretowały przepis art. 73 § 2 kpa dokonując zawężającej wykładni pojęcia ważnego interesu. Ponadto organ odwoławczy stwierdzając, że żaden przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku sporządzania odpisów dokumentów z akt postępowania z wyjątkiem sytuacji, gdy strona nie może samodzielnie wykonać odpisów, zdaje się nie zauważać obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji przepisu art. 73 kpa, a więc opiera się na nieaktualnym stanie prawnym. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu - Wydział VIII Zamiejscowy w R. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 73 § 1 i 1a kpa poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie; 2) art. 73 § 2 kpa poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji wadliwe zastosowanie; 3) art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wykroczenie poza zakres swobodnej oceny dowodów poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący wykazał, uzasadnił i wskazał ważny interes strony, podczas gdy celem udzielenia wniosku o sporządzenie odpisu było jedynie odniesienie się do zgromadzonych materiałów, co mógł skarżący wykonać na podstawie art. 73 ust. 1 kpa; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art. 156 kpa. Zdaniem organu uzasadnienie istnienia ważnego interesu strony samą tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego (art. 183 § 1 ppsa), a więc w tym zakresie, jaki strona wnosząca skargę kasacyjną sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki - określone w art. 183 § 2 ppsa - w sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać jednoznacznego wniosku, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe. Przepis art. 184 ppsa wskazuje, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo tego że obarczone jest błędami, odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż uchylenie zaskarżonych postanowień było zasadne. W dziale II rozdziale 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zostały uregulowane kwestie związane z udostępnianiem stronom przez organy administracji akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 kpa, w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Z przepisu tego wynika zatem, że na organie ciążą dwa obowiązki: umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia jej sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy. Strona ma ponadto prawo żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem (art. 73 § 2 kpa). Strona domagając się wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów winna wykazać więc w tym swój ważny interes. Jednakże to organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał faktycznie ważny interes, w rozumieniu art. 73 § 2 kpa. P. M. wnioskiem z 20 czerwca 2011 r., działając na zasadzie art. 73 kpa, wystąpił w imieniu skarżącej o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (uwierzytelnionych kserokopii) wskazanych przez siebie dokumentów, argumentując to "zamiarem realizacji swoich uprawnień do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym pisemnego odniesienia się do zgromadzonych przez organ materiałów, których strona nie otrzymała w postępowaniu i nie była informowana o ich treści, zgłoszenia ewentualnych żądań dowodowych, w tym dowodów co do treści dokumentów, o których odpisy wnosi". Poniósł również, że charakter i objętość, ilość załączników wyklucza praktycznie sporządzenie przez niego odpisów w sposób tradycyjny. Zawarł nadto wniosek (w przypadku ewentualnej niemożności zadośćuczynienia pierwszemu żądaniu) o skorzystanie z możliwości wykonania kserokopii żądanych dokumentów w siedzibie organu z wykorzystaniem sprzętu organu. Z powyższego wynika, że wnioskodawca w istocie nie uzasadnił istnienia przesłanki ważnego interesu, o której mowa w art. 73 § 2 kpa, do wydania mu uwierzytelnionych odpisów. Uzasadnienie istnienia ważnego interesu strony samym zamiarem realizacji swoich uprawnień do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym pisemnego odniesienia się do zgromadzonych przez organ materiałów, jest niewystarczające. Nie można uznać, że tylko wydanie uwierzytelnionych odpisów jest jedyną metodą spełnienia przysługujących stronie gwarancji procesowych. Cele, wskazane we wniosku, które chce osiągnąć skarżąca, mogą być zrealizowane przez spełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 73 § 1 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stawiając ogólną tezę, że ważnym interesem strony może być tylko posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach, nie wziął pod uwagę treści wniosku, nie wskazał, jakie potrzeby tego konkretnego postępowania, bądź konieczność wykorzystania uwierzytelnionych odpisów, w jakim konkretnie innym postępowaniu, mogłyby uzasadniać żądanie przez stronę wydania uwierzytelnionych odpisów (mających walor duplikatów) z akt sprawy. Mimo że uzasadnienie Sądu w tym zakresie jest błędne to uznać należy, że Sąd prawidłowo uchylił wydane w sprawie postanowienia. Z treści wniosku strony wynika, że zawiera on dwa żądania: po pierwsze wydanie uwierzytelnionych odpisów (kserokopii), po drugie "gdyby to było zbyt uciążliwe możliwość dokonania przez stronę kserokopii w siedzibie organu". Pierwsza część wniosku dotyczy zatem żądania, o którym mowa w art. 73 § 2 kpa, druga w art. 73 § 1 kpa. Organ I instancji w sentencji postanowienia odmawia wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Jednocześnie w uzasadnieniu odnosi się również do drugiej części wniosku i wskazuje, że ze względu na możliwości techniczne, a także przepisy wewnętrzne dotyczące organizacji pracy w zakresie bezpieczeństwa informacji, nie ma możliwości udostępnienia jakiegokolwiek sprzętu powielającego osobom niemającym uprawnień do wejścia do strefy administracyjnej urzędu. Natomiast organ II instancji stwierdza, że prawidłowo w postanowieniu organu I instancji została rozstrzygnięta kwestia odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ale nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie odmowy udostępnienia sprzętu do kopiowania wskazując, że biorąc pod uwagę postęp techniczny należy uznać, że żądanie strony polegające na domaganiu się prawa sporządzania kserokopii jest uzasadnione i mieści się w ramach przepisu art. 73 § 1 kpa, a organ powinien tak zorganizować swoją pracę, ażeby w ramach prawa do zapoznania się z materiałami sprawy możliwe było za pewną określoną odpłatnością, w określonym czasie, nie dezorganizując wewnętrznej pracy pracowników organu, umożliwić stronie sporządzenie przez nią kserokopii istotnego dla niej dokumentu. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. To rzeczą organu jest stworzenie odpowiednich warunków sporządzania kserokopii dokumentów z akt sprawy, przy czym powinno być to dokonane w sposób gwarantujący stronie realizację jej uprawnień procesowych, ale także w sposób uwzględniający możliwości organizacyjne i techniczne danego urzędu oraz koszty z tym związane. Jednocześnie mimo takiego stanowiska organ II instancji nie uchylił postanowienia organu I instancji stwierdzając, że kwestia umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii z akt sprawy pozostaje do rozstrzygnięcia. Po analizie wniosku strony można tymczasem stwierdzić, że ewentualne uzyskanie kserokopii dokumentów mogło sprawić, że nie domagałaby się w rezultacie wydania uwierzytelnionych odpisów (kserokopii). Trudno w tej sytuacji zaakceptować działanie organu I instancji, który w sentencji postanowienia odmawia wydania jedynie uwierzytelnionych odpisów dokumentów, w uzasadnieniu odnosi się równocześnie do drugiej części wniosku stwierdzając, że nie ma możliwości technicznych, aby udostępnić sprzęt powielający. Z kolei organ II instancji orzekając dwa miesiące po złożeniu wniosku stwierdza, że kwestia umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii z akt sprawy pozostaje do rozstrzygnięcia, nie zgadzając się jednocześnie ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii. Takie postępowanie organu przeprowadzone w sprawie zostało z naruszeniem przepisów art. 8 i 12 kpa, statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę szybkości postępowania i w efekcie wywołało potrzebę kontroli sądowej. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie uchylenia postanowień organów uznać należy zatem za słuszne. Organ ponownie zajmie się wnioskiem strony w pełnym zakresie, z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.