I OSK 1258/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 892/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 892/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zwanego dalej Kolegium, z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania jej zasiłku celowego – skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił J. S. przyznania zasiłku na "dożywianie". Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z pokoju i kuchni, prowadząc mimo zawartej między nimi umowy użyczenia wspólne gospodarstwo domowe (na tę ostatnią okoliczność wskazuje korzystanie z tego samego sprzętu gospodarstwa domowego, stan zdrowia nie pozwalający H. P. na samodzielne wykonywanie czynności życia codziennego, pomaganie w sprawach urzędowych oraz związanych z mieszkaniem). Źródłem utrzymania jest emerytura H. P. wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 821,35 zł. J. S. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Wnioskodawczyni wraz z matką pobiera również dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł, a także świadczenie pieniężne na żywność w wysokości 100 zł miesięcznie, przyznane im decyzjami z dnia 13 stycznia 2011 r. na okres I - III 2011 r., z dnia 11 kwietnia 2011 r. (dla H. P. na obiady dietetyczne w stołówce), z dnia 21 kwietnia 2011 r. na okres IV – VI oraz z dnia 26 lipca 2011 r. na VII - VIII. Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a jej matka w stopniu znacznym (z tego powodu ma ustanowionego opiekuna - syna). Dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. lipca 2011 r. wynosił 1090,07 zł, w tym 100 zł zasiłku na dożywianie i w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kryterium dochodowego wskazanego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wynoszącego 526,50 zł (351 zł x 150%). Pomimo to, w tym stanie faktycznym organ I instancji wniosku nie uwzględnił, ponieważ J. S. wraz z matką od początku 2011 roku otrzymuje pomoc na ten cel, przyznaną kolejnymi decyzjami z dnia 13 stycznia, 11 i 21 kwietnia oraz 26 lipca 2011 r., którą przyznano pomoc na "dożywianie" po 100 zł na lipiec i sierpień. Nadto organ wskazał na ograniczone możliwości finansowe, w powodu których nie może zaspokoić wszelkich potrzeb wnioskodawczyni. Na skutek odwołania J. S., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko i dokonane w sprawie ustalenia. W skardze J. S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium podnosząc, że wbrew stanowisku organów nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa, gdyż jest osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy osób drugich. Podkreśliła, że nie posiada żadnych dochodów, znajduje się w niedostatku, w szczególności nie pobiera "zasiłku stałego w kwocie 288,82 zł". Wyjaśniła też, że nie zakwalifikowała się do pracy jako salowa, ze względu na stan zdrowia, który pogorszył się z uwagi na brak pomocy ze strony Ośrodka. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259), zwana dalej ustawą, nie narusza prawa. Celem programu jest wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza co do zasady 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepisy tej ustawy mają odpowiednie zastosowanie do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania; zgodnie z nimi organ udzielając świadczeń kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. WSA wskazał również na uznaniowy charakter decyzji organów administracyjnych o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej i ustaleniu jego wysokości podkreślając, że kontrola sądowa takiej decyzji sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (tak wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r. SA/Sz 2548/00, niepubl.). O ile więc prawidłowo przeprowadzono postępowanie, brak jest podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I jak i II instancji naruszenia obowiązujących przepisów i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie należycie uzasadnione (z jednej strony organ wskazał na stałe źródło dochodu skarżącej i systematycznie udzielaną jej przez Ośrodek pomoc, z drugiej ograniczone środki finansowe Ośrodka i konieczność udzielania pomocy również innym osobom). Wbrew zarzutom skargi WSA podzielił stanowisko organów, że skarżąca wraz z matką stanowi rodzinę i wspólnie gospodaruje. Odmawiając skarżącej przyznania pomocy na dożywianie organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącej a jedynie wskazały, że J. S. jest objęta przez Ośrodek stałą opieką, w tym systematyczną pomocą na dożywianie, którą otrzymała również na miesiące lipiec i sierpień, tj. na okres, w którym złożyła wniosek. Jednocześnie zostało wskazane, że Ośrodek Pomocy Społecznej posiada ograniczone możliwości finansowe i nie jest w stanie spełniać wszystkich żądań wnioskodawców. W skardze kasacyjnej J. S., reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuwzględnienie przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.: - przez błędne ustalenie stanu faktycznego w toczącym się postępowaniu administracyjnym poprzez przyjęcie, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą je osobno, co determinuje sposób określenia dochodu istotnego dla ustalenia prawa do wnioskowanego zasiłku celowego z pomocy społecznej i że dochód ten został prawidłowo ustalony, - przez przyjęcie podstawy odmowy przyznania zasiłku celowego na "dożywianie" innej niż wysokość dochodu, tj. wcześniejszym przyznaniem zasiłku na "dożywianie" na okres od lipca do sierpnia 2011 r. w kwocie po 100 zł. miesięcznie i ostatecznie przez nieustalenie i nierozważenie okoliczności w zakresie przyznania skarżącej zasiłku celowego. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w związku z art.185 § 1 p.p.s.a. sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty strona skarżąca wskazała, że nie podziela stanowiska organów administracji i Sądu co do tego, że pomoc przyznana jej innymi decyzjami na podstawie ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" czyni niemożliwym uwzględnienie jej żądania o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Ograniczenia takie nie wynikają ani z przepisów tej ustawy, ani z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie pomocy w formach określonych w każdej z tych ustaw uzależnione jest jedynie od spełnienia kryteriów w nich określonych, które skarżąca spełnia. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji opierając się na przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym bez dogłębnej analizy stwierdził, że nie ma ona możliwości prowadzenia odrębnego od matki gospodarstwa domowego, podczas gdy ze względu na stan swojego zdrowia nie może opiekować się matką (do wykonywania niezbędnych czynności ma ona ustanowionego opiekuna), gotuje posiłki tylko dla siebie (matka otrzymuje obiady ze stołówki), pobiera dodatek mieszkaniowy, którego niska kwota uprawnia ją do starania się o świadczenie z pomocy społecznej (matka ma własne dochody w postaci emerytury). Dokonując kontroli przestrzegania prawa Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; organy nie rozważyły również okoliczności przyznania skarżącej zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawą powołaną w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które sprowadzają się do kwestionowania stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te, wbrew przytoczonej argumentacji, są nieusprawiedliwione. Przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji była pomoc na dożywianie, przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259, ze zm.). Ustawa ta w art. 5 ust. 1 dotyczącym dożywiania, przewiduje możliwość przyznania nieodpłatnej pomocy z tym zastrzeżeniem, że pomoc może być przyznana, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z ustaleń organów, które podzielone zostały przez WSA wynika, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe do przyznania pomocy na gruncie ustawy z 29 grudnia 2005 r., jednakże na przeszkodzie uwzględnienia wniosku stanęły dwie przyczyny: po pierwsze – przyznanie skarżącej zasiłku w kwocie po 100 zł na miesiąc lipiec i sierpień, a więc na okres, którego sprawa dotyczy i po drugie – ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Pomimo takiej przyczyny odmowy przyznania pomocy, skarga kasacyjna zmierza do podważenia części ustaleń dotyczących tego, że skarżąca wraz z matką tworzą rodzinę; innymi słowy, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą. Wbrew podniesionym zarzutom WSA prawidłowo ocenił stan faktyczny przyjęty w postępowaniu administracyjnym gdzie organy ustaliły, że skarżąca wraz z matką tworzy rodzinę. W szczególności WSA zaakceptował ustalenia organów obu instancji, że skarżąca zamieszkując z matką w lokalu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki, prowadzi z nią wspólne gospodarstwo. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą opieki. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Matka skarżącej ma dochód w postaci emerytury z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 821 zł, natomiast skarżąca otrzymuje okresowo zasiłki celowe oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 168 zł, który przyznany został przy przyjęciu, że gospodarstwo składa się z dwóch osób. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego. Wspólnie też mają obowiązek ponoszenia opłat mieszkaniowych (czynsz, energia, woda, gaz). Przytoczona przez WSA argumentacja jest wyczerpująca, przekonująca i logiczna, przy czym ustalenia, o ile dotyczą warunków mieszkaniowych oraz dochodów, w istocie nie są przez skarżącą kwestionowane. Jedynie ocena zgromadzonego materiału i końcowe wnioski są sporne, jednakże przedstawiona przez WSA argumentacja w żadnym wypadku nie świadczy o naruszeniu przez organy art. 80 k.p.a. Wnioskowanie oparte zostało bowiem na analizie całokształtu okoliczności dotyczących stanu majątkowego, warunków życia oraz wspólnego zamieszkiwania skarżącej z matką, a także ich wzajemnych relacji i podkreślić należy, że ma oparcie w wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym przez pracownika socjalnego w dniu [...] sierpnia 2011 r. Trudno zakwestionować również ocenę, że emerytura uzyskiwana przez matkę skarżącej przeznaczana jest również na utrzymanie skarżącej. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego prawidłowa była zatem konkluzja, że warunki mieszkaniowe oraz zależność istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Odmienne twierdzenia strony w świetle takiej argumentacji nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Zatem stwierdzić należy, że przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia, ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.